Temat, który poruszyliśmy w Tygodniku Gazeta Prawna nr 37 (DGP nr 185 z 23-25 września 2016 r.) - „Lex petycje. Czyżby nowe lekarstwo samorządowców na opieszałość rządu i parlamentu” – wywołał dyskusje dotyczące etyki samorządowców występujących anonimowo, w interesie nie tyle obywateli, ile urzędu. Pojawiły się również głosy, czy JST mają w ogóle prawo do składania petycji. Oto konfrontacja poglądów na ten temat.
Czy JST mają w ogóle prawo do składania petycji?
TAK
Prawo do składania petycji, podobnie jak wnoszenia skarg i wniosków, wynika wprost z Konstytucji RP. Zgodnie z jej art. 63 każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Przepis ten nie wprowadza żadnych ograniczeń podmiotowych. Nie wprowadzają ich także ustawy regulujące tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg, tj. kodeks postępowania administracyjnego (Dział VIII) oraz stosunkowo nowa ustawa o petycjach. Mimo to w doktrynie istnieją spory, czy z powyższych środków prawnych mogą korzystać jednostki samorządu terytorialnego i ich organy.
W związku z powyższym nie mogą dziwić sytuacje, w których osoby wchodzące w skład organów jednostek samorządu terytorialnego samodzielnie korzystają z instytucji skarg, wniosków czy petycji, wysyłając je do właściwych organów władzy publicznej w sprawach dotyczących wspólnoty samorządowej, na rzecz której działają. Należy bowiem podkreślić, że w zdecydowanej większości przypadków problemy związane z prawem samorządowym bezpośrednio dotyczą mieszkańców poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Dotyczy to w szczególności konieczności zmian określonych przepisów, na podstawie których organy samorządu terytorialnego podejmują działania na rzecz swoich mieszkańców.
Jednocześnie skorzystanie z instytucji petycji charakteryzującej się stosunkowo małym stopniem formalizmu oraz brakiem konieczności konkretyzacji zgłaszanych postulatów jest zdecydowanie prostsze niż sięganie po inne instrumenty prawne, a w szczególności instytucję obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Wniesienie petycji nie tylko zwraca uwagę adresatów na poruszone w niej zagadnienie, lecz także rodzi po stronie adresata prawny obowiązek ustosunkowania się do niej.
Podsumowując, za całkowicie zgodne z przepisami prawa uznać należy sytuacje, w których samorządowcy korzystają z instytucji petycji, dążąc do zmiany prawa samorządowego w interesie mieszkańców miejscowości, z których się wywodzą.
Artykuł 63 Konstytucji RP nie wprowadza żadnych ograniczeń podmiotowych. Nie wprowadzają ich także ustawy regulujące tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg, tj. kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawa o petycjach.
NIE
Jednostki samorządu terytorialnego nie mogą składać petycji. Konstytucyjne wolności i prawa (w tym prawo do składania petycji) przysługują obywatelkom, obywatelom i innym podmiotom prywatnym. Organy władzy publicznej nie działają w ramach wolności i uprawnień, ale w ramach kompetencji, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działają bowiem na podstawie i w granicach prawa. Czym innym jest sytuacja, gdy petycje składają obywatele czy obywatelki, którzy zarazem pełnią określone funkcje w samorządach. Mogą to czynić tak jak wszyscy inni, a ich zatrudnienie nie ma przy tym znaczenia. Oczywiście może być tak, że jednostki samorządu terytorialnego zamiast działać jako organy władzy publicznej na rzecz określonej zmiany prawa, wysługują się osobami fizycznymi, aby pewne propozycje przedstawić w formie petycji. Nie jest to jednak problem prawny, ale problem kultury prawnej. Oceniam to negatywnie, gdyż jest to de facto omijanie prawa.
Zdaję sobie sprawę, że mogą być w tym zakresie odmienne opinie, ale w mojej ocenie przyjęcie w świetle art. 63 Konstytucji RP, że organy władzy publicznej mogą składać petycje (wnioski lub skargi) jest nieporozumieniem. Jednostka samorządu terytorialnego jest osobą prawną, ale jest także podmiotem publicznym, zatem nie działa w granicach wolności i praw (jak np. spółka z o.o. zajmująca się handlem, której generalnie wolno wszystko oprócz tego, czego jej nie wolno), ale na podstawie i w granicach prawa, czyli wolno jej tylko tyle, ile przyznają normy prawne. Czy podmioty prawa publicznego mogą korzystać z wolności i praw? W mojej ocenie nie, bo mogą korzystać co najwyżej z kompetencji.
Artykuł 2 ustawy o petycjach nie wyraża normy kompetencyjnej, upoważniającej JST do występowania z petycją. Wyraża zaś obowiązek określonych podmiotów, aktualizujący się po złożeniu petycji przez osobę (osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), która korzysta z konstytucyjnego prawa do składania petycji (art. 63 Konstytucji RP).
Opinie prawników mówiących o tym, że „organ władzy publicznej ma prawo”, są błędne, bo prawo to ma podmiot prywatny, a organ władzy publicznej ma co najwyżej kompetencje do dokonania jakiejś czynności prawnej.
Artykuł 2 ustawy o petycjach nie wyraża normy kompetencyjnej, upoważniającej JST do występowania z petycją. Wyraża zaś obowiązek określonych podmiotów, aktualizujący się po złożeniu petycji przez osobę.