Stoją zafoliowane i mokną albo służą jako historyczne lub naukowe eksponaty. Ale jest szansa na ich ponowne użycie.
Przepisy nie nakładają na ITD ani na inny podmiot obowiązku przejęcia tych urządzeń. A jeśli nie ma obowiązku, to nie ma też na jego realizację środków wyodrębnionych z budżetu. Samorządowcy, np. Andrzej Porawski, dyrektor Biura Związku Miast Polskich, twierdzi, że każde miasto jest właścicielem sprzętu technicznego i może nim rozporządzać.
Na razie kierowcy poruszający się po drogach i ulicach ze zdziwieniem patrzą na zainstalowane fotoradary stacjonarne, które z reguły są owinięte w czarne, foliowe worki. Dlaczego po prostu ich nie usunięto, skoro samorząd nie może ich używać? Chodzi o to, że jest szansa na ich drugie życie. – Warszawska straż miejska dysponuje 27 urządzeniami. Ze względu na brak możliwości prowadzenia kontroli z wykorzystaniem urządzeń maszty zostały zabezpieczone folią, tak aby nie wprowadzały w błąd kierujących pojazdami. Straży miejskiej zależy na tym, aby na stołecznych drogach było bezpiecznie, stąd też prowadzi rozmowy dotyczące warunków użyczenia swoich fotoradarów GITD – tłumaczy Monika Niżniak ze stołecznej straży miejskiej.
Swoje pomysły ma też Nowa Sól dysponująca do niedawna czterema fotoradarami stacjonarnymi. – Nie usuwam słupów, lecz zostawiam je wraz z pustą skrzynką po fotoradarze. Niech będzie przynajmniej efekt prewencyjny. A jeśli ktoś miałby mnie zmusić do usunięcia masztów, to tylko prokurator – zarzeka się Wadim Tyszkiewicz, prezydent miasta. Co stanie się z samymi fotoradarami? Jeden z nich trafi do muzeum, dwa do powstającego w Nowej Soli Parku Fizyki (gdzie będą służyć jako multimedialne eksponaty), a jeden do miasteczka ruchu drogowego, w którym dzieci poznają przepisy i realia drogowe.
Z kolei Łódź niedawno informowała, że mobilne urządzenia przekaże policji. A Kielce zaplanowały umieszczenie fotoradaru w gablocie w siedzibie tamtejszej straży miejskiej.
Tylko inspekcja
Zgodnie z intencją ustawodawcy jedynym podmiotem dopuszczonym do używania fotoradarów jest obecnie inspekcja transportu drogowego (a konkretnie działający w jej strukturach CANARD, tj. Centrum Automatycznego Nadzoru nad Ruchem Drogowym). Samorządy mogą teraz przekazać inspektorom swoje urządzenia. Niektóre gminy już podjęły takie działania. – Do połowy grudnia wpłynęły do nas 23 wystąpienia z samorządów. Dotyczyły łącznie 84 urządzeń, z czego ponad 20 samej Warszawy – mówi nam inspektor Łukasz Majchrzak z CANARD. Już są pierwsze efekty procesu przekazywania urządzeń. – Zadeklarowaliśmy, że jesteśmy skłonni przejąć urządzenia w Warszawie. W tym celu zostanie powołany zespół roboczy, który dopracuje szczegóły ponownego uruchomienia rejestratorów, już pod nadzorem inspekcji – zdradza Łukasz Majchrzak.
Część samorządów proponuje inspektorom nieodpłatne przejęcie urządzeń, zaś inne domagają się za to pieniędzy (koszt jednego fotoradaru to nawet 100–200 tys. zł). W rozmowie z nami inspektorzy sprawę stawiają jasno – inspekcja nie ma pieniędzy na odpłatne przejęcie fotoradarów. Tak więc pisanie tego rodzaju wniosków przez lokalnych włodarzy w tym momencie mija się z celem – zostaną niemal automatycznie odrzucone. Ale jak się okazuje, nawet propozycja nieodpłatnego przekazania rejestratorów może nie być taka prosta. Wszystko bowiem zależy od tego, w jakim stanie jest sprzęt, z którego gmina wcześniej korzystała. – Dokonujemy analizy wszystkich wniosków. Analiza ta obejmuje m.in. dwie kluczowe kwestie. Pierwsza sprawa to kwestia techniczna, tzn. czy urządzenie w ogóle da się podłączyć do naszej sieci fotoradarów, tak aby m.in. mogło przesyłać bezprzewodowo dane. Druga kwestia dotyczy spraw finansowych, czyli kosztów przyłączenia i dostosowania do systemu, a także eksploatacji urządzenia – wyjaśnia Łukasz Majchrzak.
Kierunek – reaktywacja
Kierunek przyjęty przez gminy, tj. próba reaktywacji rejestratorów poprzez przekazanie ich inspekcji, podoba się działaczom PiS. – Fotoradary gminne powinny być wykorzystane i w tym kierunku trwają analizy i konsultacje w resortach. Teraz widzimy, które urządzenia były ustawione w takich miejscach, że jednak miały korzystny wpływ na poziom bezpieczeństwa. Szkoda byłoby zmarnować ten potencjał, sprzęt jest kosztowny, a nieużywany niszczeje – przekonuje Grzegorz Adam Woźniak, wiceprzewodniczący sejmowej komisji samorządowej.
Jednak sprawne przejmowanie urządzeń może być trudne, zważywszy na to, że w rządzie nie ma jeszcze wypracowanej ostatecznej koncepcji funkcjonowania Inspekcji Transportu Drogowego w najbliższej przyszłości. – W MSWiA trwają obecnie prace analityczne mające na celu przygotowanie koncepcji włączenia Inspekcji Transportu Drogowego do policji. W ramach prac brane są pod uwagę różne aspekty funkcjonowania ITD, w tym sprawy związane z zadaniami wykonywanymi przez tę formację, uprawnieniami oraz szeroko rozumianego mienia, wyposażenia, systemów informatycznych i systemów łączności tej formacji. Analizowane są różne możliwości i aspekty dotyczące m.in. wyposażenia posiadanego obecnie przez ITD – poinformował nas resort spraw wewnętrznych i administracji.
W ostatnim czasie dało się zauważyć dwugłos w sprawie przyszłości inspekcji pomiędzy Ministerstwem Infrastruktury i Budownictwa (MiB) oraz MSWiA. Kierownictwo pierwszego z resortów uważa, że nie należy likwidować całej inspekcji, lecz przenieść odpowiedzialny za fotoradary CANARD w szeregi policji. Drugi resort uważa z kolei, że całą inspekcję należałoby przenieść do policji i nie utrzymywać dwóch służb, których kompetencje często się dublują. Wygląda na to, że sprawę będzie musiała rozstrzygnąć osobiście premier Beata Szydło.
Mandatowy pat
Nowy rząd PiS uznał jednak, że wszystkie sprawy mandatowe wszczęte, lecz niezakończone przed końcem 2015 r., samorządy powinny przekazać policji.
Zapytaliśmy Komendę Główną Policji, ile takich spraw przejęli policjanci. – Według danych wstępnych planowane jest przejęcie ok. 302 tys. spraw – odpowiedział nam komisarz Andrzej Browarek.
Liczby zaległych mandatów znacznie się różnią w zależności od miasta. I tak np. Lublin przekazał policjantom zaledwie 35 spraw, których strażnikom miejskim nie udało się zakończyć z uwagi na trudność w ustaleniu miejsca pobytu sprawcy. Olsztynowi udało się dopiąć wszystkie sprawy w terminie (w 2015 r. wszczęto tylko 88 postępowań). W Szczecinie na początku grudnia 2015 r. zalegało jeszcze 1510 spraw, jednak tamtejsi strażnicy zapewnili nas, że do policjantów trafi maksymalnie 600, reszta miała być sfinalizowana lub trafić do sądów. Z kolei Łódź przekazała niemal 500 spraw. Absolutnym rekordzistą jest Warszawa, która ma aż 52 tys. niezakończonych postępowań. Policjantów czeka nie lada wyzwanie – wiele z tych spraw i tak może zostać umorzone, gdyż od momentu ujawnienia wykroczenia do nałożenia mandatu może upłynąć co najwyżej 180 dni. A termin zaczął biec jeszcze przed przekazaniem spraw policji. Ale niektórzy samorządowcy przepisy zrozumieli inaczej.
W Nowej Soli postępowaniami mandatowymi nadal zajmują się ci urzędnicy, co dotychczas. Dlaczego, skoro miała je dokończyć policja? – dopytujemy prezydenta Nowej Soli. – Policji nic nie przekazaliśmy, bo nawet nie chciała tych spraw przejmować. Według mojej wiedzy sprawy kończymy my – kwituje Wadim Tyszkiewicz.
!Inspekcja Transportu Drogowego przejmie warszawskie fotoradary. Zostanie powołany zespół roboczy, który dopracuje szczegóły ponownego ich uruchomienia.
WAŻNE Z kontroli NIK wynikało, że w czterech miejscowościach: Biały Bór, Bobolice, Człuchów i Kobylnica, liczba mandatów w okresie objętym kontrolą wyniosła od 71 tys. do 149 tys.
„Jeśli ktoś miałby mnie zmusić do usunięcia fotoradarowych masztów, to tylko prokurator
302 tys. niezałatwionych przez samorządy spraw trafiło do policji
RAMKA 2
Skąd to całe zamieszanie
W trakcie prac nad projektem ustawy posłowie mieli na uwadze m.in. informację o wynikach kontroli Najwyższej Izby Kontroli pt. „Prawidłowość realizacji zadań przez straże gminne (miejskie) w zakresie wykorzystania urządzeń do pomiaru i rejestracji wykroczeń drogowych”. Wykazano w niej, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż użycie fotoradarów przez straże przyczyniło się do istotnego wzrostu bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, a bardzo wysoka aktywność większości jednostek w zakresie kontroli ruchu drogowego może wpływać na ograniczenie działań w innych obszarach porządku i bezpieczeństwa. W takiej sytuacji za przyjęciem ustawy głosowało 404 posłów, przy 18 głosach przeciw i jednym wstrzymującym się. W noweli nie rozstrzygnięto niestety o sposobie zakończenia spraw o wykroczenia ani też o przekazaniu (odpłatnym lub nie) kupionych z publicznych pieniędzy urządzeń Inspekcji Transportu Drogowego.
OPINIA EKSPERTA
Elżbieta Kisil, rzecznik prasowy Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa
Kwestia związana z kompleksowymi rozwiązaniami dotyczącymi poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego przy pomocy urządzeń rejestrujących prędkość jest wnikliwie analizowana w MIB. Źle się stało, że rząd premier Kopacz po przyjęciu nowelizacji prawa o ruchu drogowym i strażach gminnych z 24 lipca 2015 r. nie zadbał o to, co stanie się z gminnymi fotoradarami, na które wydano publiczne pieniądze. Zmieniona ustawa – prawo o ruchu drogowym i o strażach gminnych nie przewiduje posiadania przez straże gminne uprawnień do zarządzania fotoradarami. W MIB nie trwają prace nad zmianą stanu prawnego w tym zakresie.
Zniknęły pieniądze, zmalało bezpieczeństwo
Nikt poza kierowcami, którzy naruszając przepisy, nie zapłacą mandatu, nie skorzystał na zmianach zakazujących gminom używania fotoradarów. Jak policzyli samorządowcy, w ten sposób przepadnie ok. 300 mln zł
Decyzją poprzedniego rządu PO-PSL z początkiem 2016 r. liczba fotoradarów przy polskich drogach skurczyła się niemal o połowę. W całym kraju gminy dysponowały niemal 400 rejestratorami (dane za 2014 r.). Obecnie funkcjonują tylko te urządzenia (m.in. 400 fotoradarów na masztach), za które odpowiadają inspektorzy transportu drogowego w CANARD. Gdy zamykaliśmy tygodnik, żaden z gminnych – ani stacjonarny, ani ruchomy – nie działał.
Zabraknie na dziury w jezdniach
Wójt Kobylnicy Leszek Kuliński, który wraz z szesnastoma innymi gminami walczy o uznanie za niekonstytucyjne przepisów ustawy z 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1273) twierdzi, że to nie do końca jest tak, że w związku z nowelą samorządy mają straty w swoich budżetach. – Ale zmieni się na pewno sytuacja w zakresie poprawy bezpieczeństwa, co już jest dla wszystkich wielką stratą – przekonuje. W budżetach za to pojawi się niedobór na kwotę 300 mln zł, bo tyle wynosiły dochody wszystkich samorządów z tytułu mandatów. – U mnie ta kwota, tylko w 2015 r., to było przeszło 1,7 mln zł. Na poprawę bezpieczeństwa na drogach samorządy mają też pieniądze z innych źródeł, ale będzie ich mniej – mówi wójt. – Obecnie pogarsza się bezpieczeństwo na drogach. Kierowcy, widząc oklejone fotoradary, dodają tylko gazu. Wzrasta liczba kolizji. Ale komenda policji to bagatelizuje i mówi, że nie dostrzega jeszcze zmiany pod kątem bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Może dlatego, że teraz warunki pogodowe obligują do tego, by nie rozwijać nadmiernej prędkości – mówi Kuliński.
Czy zatem, jeśli samorząd traci, to ktoś zyskuje? Eksperci twierdzą, że nikt, poza kierowcami, którzy nie zapłacą mandatu. Budżet państwa może by skorzystał, gdyby zmiany zostały przeprowadzone mądrze. Samorząd dawno proponował, że może się dzielić dochodami z budżetem państwa, jeśli obsługa fotoradarów pozostanie w jego rękach. Ale tego pomysłu posłowie ubiegłej kadencji nie podchwycili. Niezależnie od klubowych barw głosowali za likwidacją gminnych urządzeń. A teraz ani policja, ani GITD nie będą mogły ich przejąć, gdyż nie ma na to pieniędzy ani etatów. Swego czasu istniał projekt, że 50 proc dochodów z tytułu urządzeń rejestrujących jest dochodem budżetu państwa, a pozostałe środki są dochodem budżetu gmin, z tym warunkiem, że po odliczeniu kosztów. Takie oczywiście powstawały w związku z wieloma czynnościami administracyjnymi przy nakładaniu mandatów, jak generowanie zdjęć, wysyłka, dalsza korespondencja i nałożenie mandatu. Wtedy i budżet państwa, i samorządy miałyby pieniądze, a kierowcy nie byliby bezkarni.
Jedni likwidują, inni czekają
A tak losy wielu straży, na które już teraz nie ma pieniędzy, są przesądzone. Redukowane są etaty i likwidowane jednostki. Strażnicy są zwalniani, a pracownicy administracyjni przesuwani do innych działów w gminie. Zauważa to wojewoda lubuski Władysław Dajczak. – Mam sygnały, nie tylko ze swojego regionu, że straż miejska ma coraz mniejszą przychylność środowiska samorządowego, a w szczególności radnych. Dochodzi i pewnie będzie dochodzić do zwolnień – mówi Dajczak.
A może da się utrzymać dotychczasowe status quo i przedłużać etaty? – zastanawiają się niektórzy samorządowcy. Może czekać do wyroku Trybunału Konstytucyjnego w zakresie niekonstytucyjności noweli lub zmiany przepisów przez PiS? Ale ile to potrwa? A przecież w tym czasie można, przynajmniej w oczach mieszkańców, narazić się na zarzuty niegospodarności.
– Niby można trzymać niepotrzebnych pracowników, ale po co. To naprawdę spore koszty dla gminy liczącej np. 20 osób personelu. To nie tylko strażnicy, ale w dużej mierze pracownicy cywilni zatrudniani do obsługi administracyjnej. Z reguły straże rezygnowały z pracowników cywilnych, którzy najczęściej przechodzili do innych referatów w urzędach lub byli zwalniani. Tak się też działo z funkcjonariuszami w jednostkach, które pracowały tylko w zakresie kontroli ruchu. Co do takich straży samorządy w dużej mierze podjęły decyzje o likwidacji lub są w trakcie – mówi Leszek Kuliński. – To kilkanaście miejscowości. Na przykład Kęsowo w woj. kujawsko-pomorskim zlikwidowało straż, a Biały Bór i Człuchów zmniejszyły etaty. U nas dobrze się stało, że część pracowników administracyjnych straży przeszła do innych zadań i trafiła do instytucji kultury, do urzędu gminy czy do jednostek oświatowych. Wiele samorządów boryka się z problemami finansowymi, a utrzymanie straży jest trudne – mówi wójt Kuliński. W moim przypadku etaty ośmiu funkcjonariuszy to kwota rzędu pół miliona złotych rocznie. Ale oni mają też inne zadania: kontrola gospodarki odpadowej i wodno-kanalizacyjnej, zajmowanie pasa drogi itd. Kiedy nie ma się dochodu z mandatów, to trzeba wydawać z własnego budżetu – dodaje Kuliński.
Dużo większa skala zmian miała miejsce w Warszawie. W oddziale ogólnomiejskim straży, który prowadził czynności w związku z kontrolą w ruchu drogowym z wykorzystaniem urządzeń rejestrujących, pracowało 126 osób. – W związku ze zmianą zakresu uprawnień straży miejskiej w ramach reorganizacji osoby te zostały skierowane do pracy w oddziałach terenowych oraz do nowo powstającego oddziału ochrony środowiska. Funkcjonariusze zostali przesunięci do innych zadań służbowych, w szczególności realizowanych w terenie – wyjaśnia Monika Niżniak, rzeczniczka stołecznej straży.
Ale nie wszędzie skala problemu jest tak duża. W Nowej Soli mandatami zajmowało się tylko dwóch pracowników cywilnych straży miejskiej. Na razie robią to, co do tej pory.
Szansa w trybunale
Kobylnica jest w grupie gmin liczących na powrót starego porządku. Mówiąc głosem 16 innych samorządów, złożyła wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności noweli. Trybunał, po wstępnym rozpoznaniu wniosku w składzie trzech sędziów (Stanisław Biernat, Marek Zubik i Leon Kieres), orzekł postanowieniem z 28 grudnia 2015 r. (sygn. akt TW 20/15), że sprawie należy nadać dalszy bieg.
Według analizy BZK Legal & Tax przeprowadzonej na zlecenie rady Kobylnicy, w myśl art. 20d ust. 1 ustawy o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), wszystkie dochody uzyskane z grzywien nałożonych za naruszenia przepisów ruchu drogowego ujawnionych za pomocą urządzeń rejestrujących przypadały JST. Te następnie były zobowiązane przeznaczać je na określone w tym przepisie cele, ogólnie służące całej wspólnocie gminnej. Dlatego też pozbawienie straży możliwości wykonywania ich zadań z wykorzystaniem tych urządzeń stanowi pozbawienie gmin dochodów z tego tytułu. Tymczasem nowela, pozbawiając gminy dochodów, które wręcz musiały być przeznaczane na utrzymanie dróg we właściwym stanie, w żaden sposób nie zmodyfikowała reguł odpowiedzialności ponoszonej przez JST.
Ponadto Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że dopuszczalne konstytucyjnie zmiany nie mogą polegać na prostej eliminacji określonych źródeł dochodów własnych gmin.
We wniosku można też wyczytać, że od dnia ogłoszenia noweli do jej wejścia w życie przewidziano niespełna cztery miesiące. Jest to stanowczo zbyt krótko, by w tym czasie można przedsięwziąć kroki mające na celu utrzymanie dotychczasowego poziomu bezpieczeństwa na drogach. W tym okresie jest też niemożliwe, by zadaniu temu podołała Inspekcja Transportu Drogowego.
Na koniec autorzy wniosku zwrócili uwagę na kluczową sprawę dla oceny konstytucyjności nowych przepisów. Urządzenia rejestrujące musiały zostać wcześniej nabyte przez właściwe gminy. W tym zakresie JST przysługiwało wobec urządzeń prawo własności podlegające ochronie konstytucyjnej. Na treść tego prawa składa się m.in. możliwość korzystania z przedmiotu własności, rozporządzania nim i pobierania pożytków. Tymczasem ustawodawca w istocie pozbawia ich tego.
WAŻNE Część pracowników administracyjnych straży przeszła do innych zadań i trafiła do instytucji kultury, do urzędów gminy czy do jednostek oświatowych.
! Niektórzy strażnicy dostali nowe zadania, takie jak ochrona środowiska, kontrola gospodarki odpadowej i wodno-kanalizacyjnej, zajmowania pasa drogi.
„Mam sygnały, nie tylko ze swojego regionu, że straż miejska ma coraz mniejszą przychylność środowiska samorządowego
1,7 mln zł Taka kwota nie wpłynie do budżetu gminy Kobylnica po tym, jak zakazano strażom miejskim używania fotoradarów
OPINIA EKSPERTA
Maciej Kiełbus, partner w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski&Partners w Poznaniu, redaktor naczelny portalu Prawo dla Samorządu
Wpływy z fotoradarów stanowiły jedno ze źródeł dochodów gminy i w związku z zasadą jedności budżetu trafiały do ogólnej puli budżetowej. Braki w tym zakresie oznaczają mniejsze dochody własne, a w konsekwencji zmniejszone możliwości wydatkowe gminy. Nie ma magicznej możliwości wypełnienia tej dziury. Możliwe jest np. zwiększenie podatków lokalnych, ograniczenie wydatków o charakterze ogólnym itp. Co do niegospodarności, to w pierwszej kolejności pojawia się pytanie, czy osobom, które dotychczas zajmowały się fotoradarami, nie przypisano nowych zadań albo czy już wcześniej nie miały szerszego zakresu zadań, z którego wyłączono obsługę systemu fotoradarów. Zwłaszcza w przypadku strażników miejskich przesunięcie do innych zadań jest stosunkowo proste. W przypadku pracowników niebędących strażnikami miejskimi także możliwa jest zmiana ich zakresów obowiązków. Sam fakt, że w danej jednostce będzie w takiej sytuacji przerost zatrudnienia, nie stanowi o niegospodarności, która mogłaby być sankcjonowana przez organy nadzoru. Będzie to jednak stanowiło dalsze obciążenie budżetowe, które przy ograniczonych wpływach może dodatkowo komplikować sytuację gminy.
Przeniesienie czy zwolnienie
Odebranie strażom gminnym (miejskim) fotoradarów wymusza redukcję zatrudnienia. Ale zanim komendant straży podejmie taką decyzję, powinien rozważyć przeniesienie strażnika do innej jednostki organizacyjnej samorządu albo na inne stanowisko w tym samym urzędzie
Od 1 stycznia 2016 r. strażnicy miejscy stracili jedno ze swoich głównych uprawnień, czyli stawianie radarów i pomiar prędkości. Nawet jeżeli niektórzy samorządowcy twierdzą (przynajmniej oficjalnie w mediach), że nie będzie zwolnień, to raczej trudno w to uwierzyć, bo jeżeli nie redukcje, to na pewno jakaś reorganizacja jest nieunikniona.
Zasady funkcjonowania
Zgodnie z art. 6 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1383 ze zm.; dalej: u.s.g.) formacja ta może być odrębną jednostką organizacyjną albo wchodzić w skład urzędu gminy. W tym przypadku jej szczegółową strukturę organizacyjną określa regulamin nadawany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Kwestia ta ma istotne znaczenie w przypadku ustalenia, czy do zwolnień strażników trzeba stosować ustawę z 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 192 ze zm.; dalej: ustawa o zwolnieniach grupowych).
Strażnika zatrudnia się po raz pierwszy na czas określony nie dłuższy niż 12 miesięcy, w ramach którego odbywa szkolenie podstawowe. Po jego ukończeniu z wynikiem pozytywnym z funkcjonariuszem może być zawarta umowa o pracę na czas określony nie dłuższy niż trzy lata albo kontrakt bezterminowy. W uzasadnionych przypadkach można odstąpić od zatrudnienia strażnika na czas określony, jeżeli posiada odpowiednie przygotowanie do pracy w straży (art. 25 ust. 4 u.s.g.).
Z załącznika do rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z 12 listopada 2009 r. w sprawie zakresu i sposobu prowadzenia przez straże gminne (miejskie) ewidencji etatów, wyposażenia oraz wyników działań straży (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 639 ze zm.) wynika, że w strukturze organizacyjnej tej jednostki oprócz funkcjonariuszy mieszczą się także stanowiska urzędnicze (np. główny księgowy, rzecznik prasowy, inspektorzy ds. bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ochrony przeciwpożarowej), a także stanowiska pomocnicze (np. sekretarka, kierowca, goniec, zaopatrzeniowiec).
Zakres regulacji
W sprawach dotyczących strażników, a nieuregulowanych w u.s.g., ma zastosowanie ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1202 ze zm.; dalej: u.p.s.). W stosunku do innych pracowników straży stosuje się u.p.s. W sprawach nieokreślonych w pragmatyce samorządowej należy zaś zastosować ustawę z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2014 poz. 1502 ze zm.; dalej: k.p.) SCHEMAT 1 Dzięki tej zasadzie unika się luk w regulacji. A jednocześnie wskazuje się, w której ustawie nadano prymat odnośnie do danej grupy pracowników straży. PRZYKŁAD 1
Przesunięcie do innego urzędu
Mniej dotkliwym sposobem rozwiązania problemu zmniejszenia zadań straży niż zwolnienie jest przeniesienie jej funkcjonariusza na inne stanowisko w straży albo do innej jednostki organizacyjnej samorządu. Taką możliwość przewidują odpowiednio art. 23 i art. 22 u.p.s.
Artykuł 22 umożliwia przeniesienie strażnika (zatrudnionego na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym) z jego inicjatywy lub za jego zgodą do innej jednostki organizacyjnej. Wyjaśnienie, jakie stanowiska w straży gminnej (miejskiej) należy uznać za kierownicze, a jakie za urzędnicze, można znaleźć w tabeli IV G, która jest zawarta w załączniku nr 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1786). TABELA 1
Z tabeli 1 wynika, że strażnicy są urzędnikami samorządowymi w rozumieniu przepisów u.p.s. Dlatego można wobec nich stosować wprost przepisy pragmatyki służbowej, chyba że niektóre kwestie są uregulowane inaczej w u.s.g. Istotne jest, że można dokonać przesunięcia strażników do innej jednostki organizacyjnej i to niekoniecznie gminnej. Transfer może być też dokonany w tej samej lub do innej miejscowości. PRZYKŁAD 2
Sąd Najwyższy w wyroku z 12 czerwca 2013 r. (sygn. akt I PK 2/13) jednoznacznie stwierdził, że przejście pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku urzędniczym do pracy w innej jednostce samorządowej na podstawie porozumienia pracodawców nie powoduje rozwiązania umowy o pracę zawartej z dotychczasowym pracodawcą i zawarcia nowego kontraktu z jednostką, w której pracownik ma zostać zatrudniony. PRZYKŁAD 3
Z art. 22 ust. 2 u.p.s. wynika, że przeniesienia dokonuje się w drodze porozumienia pracodawców, a nie wypowiedzenia zmieniającego w trybie art. 42 par. 3 k.p. Nie ma więc konieczności składania przez komendanta oświadczenia o modyfikacji treści umowy o pracę ze strażnikiem. O tym może stanowić natomiast porozumienie między strażnikiem a kierownikiem nowej jednostki organizacyjnej samorządu. W porozumieniu między pracodawcami musi być zaś zawarta zgoda na odejście strażnika ze straży i przyjęcie go już jako zwykłego pracownika samorządowego przez drugiego pracodawcę na identycznych lub zbliżonych warunkach. Z powyższego wynika, że porozumienie to ma trójstronny charakter.
Warunkiem przejścia strażnika jest akceptacja przez funkcjonariusza nie tylko samego faktu przesunięcia, lecz także szczegółów porozumienia między pracodawcami. Gdy takiej zgody strażnik nie udzieli, nie dojdzie do jego przejścia do innej jednostki samorządowej. Nie ma on bowiem gwarancji, że zostaną mu zaproponowane w nowej jednostce takie same warunki zatrudnienia jak w straży (por. wyrok Sądu Najwyższego z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt I PK 27/13). PRZYKŁAD 4
Ponadto z art. 22 u.p.s. wynika, że warunkiem przeniesienia strażnika będzie także (poza zgodą lub jego wnioskiem):
● nienaruszenie ważnego interesu jednostki, która dotychczas zatrudniała funkcjonariusza, tj. straży gminnej (miejskiej),
● okoliczność, że przemawiają za tym ważne potrzeby po stronie jednostki przejmującej.
Oba te warunki muszą być spełnione łącznie.
W przypadku przeniesienia strażnika do innej jednostki jego akta osobowe wraz z pozostałą dokumentacją w sprawach związanych ze stosunkiem pracy przekazuje się do podmiotu samorządowego, w którym funkcjonariusz ma być zatrudniony. Warto też dla celów dowodowych spisać protokół z przekazania dokumentacji pracowniczej jednostce samorządowej przejmującej strażnika.
Wyznaczenie innego stanowiska w tym samym urzędzie
Inna formą zagospodarowania strażnika jest jego przesunięcie na inne stanowisko w ramach straży gminnej (miejskiej). Taką możliwość przewiduje art. 23 u.p.s. TABELA 2 S. C26 . Warunkiem jest jednak reorganizacja straży (lub urzędu gminy, gdy działa ona w jego strukturze), w wyniku której następuje likwidacja zajmowanego przez strażnika etatu. Na przeniesienie w tym trybie nie jest konieczna zgoda funkcjonariusza.
Komendant dokonuje przesunięcia strażnika na inne stanowisko w drodze polecenia służbowego. Nie jest zatem konieczne wypowiedzenie strażnikowi dotychczasowych warunków pracy i płacy (wyrok SN z 7 października 2014 r., sygn. akt I PK 36/14). PRZYKŁAD 5
Stosownie do art. 23 u.p.s. komendant może przenieść strażnika na inne stanowisko w straży, ale pod warunkiem, że będzie ono odpowiadało jego kwalifikacjom. W szczególności przy przeniesieniu komendant musi uwzględniać wykształcenie i przygotowanie zawodowe przenoszonego funkcjonariusza. Stanowisko, na które dokonany zostanie transfer, nie może być usytuowane w hierarchii służbowej znacznie niżej od likwidowanego etatu, choć może być niżej zaszeregowane.
Komendant nie musi jednak przenieść strażnika, którego etat zostanie zlikwidowany, na inne stanowisko. Powinien najpierw rozważyć, czy jest to możliwe i celowe, a jeśli taka możliwość nie istnieje, to może rozwiązać ze strażnikiem umowę o pracę za wypowiedzeniem (wyrok SN z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I PK 149/14, LEX nr 1652376).
Rozwiązanie kontraktu
Likwidacja stanowiska pracy strażnika nie powoduje automatycznie ustania jego stosunku pracy. Aby to nastąpiło, konieczne jest złożenie przez komendanta oświadczenia o rozwiązaniu umowy o pracę z zachowaniem okresu wypowiedzenia (wyrok SN z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt III PK 139/14, LEX nr 1747848).
Przepisy u.p.s., a tym bardziej u.s.g. w zasadzie nie zawierają regulacji dotyczących trybu i podstaw zerwania angażu. Oznacza to, że w tym zakresie stosuje się przede wszystkim kodeks pracy. TABELA 3.
Regulacje u.s.g. w art. 16 ust. 1 i ust. 3 mówią, że strażnika można zatrudnić na czas określony na:
● 12 miesięcy w okresie szkolenia podstawowego,
● trzy lata po jego ukończeniu z wynikiem pozytywnym.
Nie wspominają jednak, tak jak to czyni np. art. 16 ust. 2 u.p.s., że w umowie musi być klauzula przewidująca możliwość jej rozwiązania za dwutygodniowym wypowiedzeniem. W świetle art. 33 k.p. brak takiego zapisu powoduje niedopuszczalność zerwania kontraktu. Jest jednak wyjątek od tej zasady, i dotyczy rozstania z pracownikiem w trybie ustawy o zwolnieniach grupowych.
Zmiana w procedurze
Od 22 lutego 2016 r. wchodzi w życie nowelizacja kodeksu pracy, która zmienia m.in. zasady rozwiązywania terminowych kontraktów. Wynika z niej po pierwsze, że w przypadku gdy po tym terminie komendant zatrudni strażnika na terminową umowę o pracę, to będzie mógł ją zerwać niezależnie od tego, czy zawierała ona ww. klauzulę. Taki jest skutek uchylenia przez nowelizację art. 33 k.p.
Po drugie, w przypadku wypowiadania umów o pracę na czas określony trwających w dniu 22 lutego 2016 r. i gdy wypowiedzenie jest dokonywane już w czasie obowiązywania nowelizacji k.p., długość okresów wypowiedzenia ustala się na podstawie nowych przepisów. Nie bierze się jednak pod uwagę okresów zatrudnienia w straży przypadających przed 22 lutego 2016 r.
Przepisy przejściowe nowelizacji przewidują jednak, że w przypadku tych kontraktów, które zostały zawarte przed wejściem w życie nowelizacji i nie przewidują możliwości ich rozwiązania za dwutygodniowym wypowiedzeniem, nadal nie będą mogły być zerwane, chyba że będzie miała zastosowanie ustawa o zwolnieniach grupowych. PRZYKŁAD 6
Zwolnienia grupowe
W małych miejscowościach w przypadku redukcji zatrudnienia w straży raczej nie powinna mieć zastosowania ustawa o zwolnieniach grupowych, gdyż odnosi się ona do pracodawców, których załoga wynosi co najmniej 20 pracowników. W dużych miastach, np. w Warszawie, ta liczba może być jednak przekroczona. Regulacja ta będzie miała najczęściej zastosowanie w sytuacji, gdy straż wchodzi w skład urzędu gminy.
Oprócz liczby pracowników warunkiem jej stosowania jest powód zwolnień. Muszą to być przyczyny niezależne od pracowników. Tak będzie przy redukcji zatrudnienia spowodowanej uszczupleniem zadań straży. PRZYKŁAD 7
Ustawa o zwolnieniach grupowych przewiduje szczególny tryb postępowania, który różni się od trybu rozwiązywania z pracownikami umów o pracę przewidzianego w kodeksie pracy. Ma ona zastosowanie przede wszystkim do zwolnień większej liczby pracowników (zwolnienia grupowe), ale możliwe jest także zwolnienie mniej liczne, nawet tylko jednego pracownika (zwolnienie indywidualne). RAMKA 3, S. C26
Tryb dokonywania zwolnień zależy od tego, czy jest to zwolnienie grupowe, czy indywidualne. Przy zwolnieniu grupowym konieczne jest wypełnienie przez pracodawcę obowiązku konsultacji, informacji i zawiadomienia inspekcji pracy. Przy zwolnieniu indywidualnym są stosowane procedury z k.p. (np. wynikające z art. 38 k.p.).
Podstawowym świadczeniem należnym pracownikom, z którymi nastąpiło rozwiązanie umowy w trybie ustawy, jest odprawa pieniężna. Przysługuje ona w związku z rozwiązaniem stosunku pracy zarówno w ramach zwolnienia grupowego, jak i indywidualnego.
Wysokość odprawy zależy od okresu zatrudnienia przypadającego u pracodawcy, u którego dochodzi do rozwiązania stosunku pracy w trybie ustawy (tzw. zakładowy staż pracy) i stanowi:
● jednomiesięczne wynagrodzenie, jeżeli pracownik był zatrudniony u danego pracodawcy krócej niż dwa lata,
● dwumiesięczne wynagrodzenie, jeżeli pracownik był zatrudniony u danego pracodawcy od dwóch do ośmiu lat,
● trzymiesięczne wynagrodzenie, jeżeli pracownik był zatrudniony u danego pracodawcy ponad osiem lat.
WAŻNE Przeniesienie może nastąpić między jednostkami usytuowanymi na różnych poziomach samorządu terytorialnego (gmina – powiat – województwo), a nie tylko w obrębie tego samego szczebla (np. gminy). Ponadto nie jest istotna forma organizacyjno-prawna jednostki. Może to być np. samorządowy zakład budżetowy lub spółka samorządowa.
WAŻNE W oświadczeniu pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony musi być wskazana przyczyna to uzasadniająca. Trzeba też pouczyć pracownika o prawie odwołania do sądu pracy.
WAŻNE Wszystkie osoby zatrudnione w straży gminnej (miejskiej) mają status pracownika samorządowego.
! Przeniesienie w trybie art. 22 u.p.s. nie dotyczy pracowników zatrudnionych w straży na stanowiskach pomocniczych.
!Nie jest dopuszczalne przeniesienie strażnika poza daną jednostkę straży gminnej (miejskiej) bez jego zgody.
RAMKA 3
Podział zwolnień
Zwolnienie grupowe
Ma miejsce w razie konieczności rozwiązania przez pracodawcę zatrudniającego co najmniej 20 pracowników z przyczyn ich niedotyczących, w drodze wypowiedzenia dokonanego przez pracodawcę, a także na mocy porozumienia stron, jeśli w okresie nieprzekraczającym 30 dni zwolnienie obejmuje co najmniej:
● 10 pracowników, gdy pracodawca zatrudnia mniej niż 100 pracowników,
● 10 proc. pracowników, gdy pracodawca zatrudnia od 100 do 299 pracowników,
● 30 pracowników, gdy pracodawca zatrudnia co najmniej 300 pracowników.
Liczby powołane wyżej obejmują pracowników, z którymi w ramach zwolnienia grupowego następuje rozwiązanie stosunków pracy z inicjatywy pracodawcy na mocy porozumienia stron, ale tylko wówczas, jeżeli dotyczy to co najmniej pięciu pracowników.
Okres 30 dni, w którym ma nastąpić zwolnienie wskazanej wyżej grupy pracowników, należy liczyć od daty pierwszego dokonanego przez pracodawcę wypowiedzenia (złożenia oświadczenia woli o wypowiedzeniu stosunku pracy) lub złożenia oferty rozwiązania umowy o pracę na mocy porozumienia stron z przyczyn niedotyczących pracownika (wyrok SN z 20 września 1994 r., sygn. akt I PRN 63/94, OSNAP 1995/3/36).
Zwolnienie indywidualne
Z tym zwolnieniem mamy do czynienia, gdy przyczyny niedotyczące pracowników stanowią wyłączny powód uzasadniający wypowiedzenie stosunku pracy lub jego rozwiązanie na mocy porozumienia stron, a zwolnienia pracowników w okresie nieprzekraczającym 30 dni obejmują mniejszą liczbę niż:
● 10 pracowników, gdy pracodawca zatrudnia mniej niż 100 pracowników,
● 10 proc. pracowników, gdy pracodawca zatrudnia od 100 do 299 pracowników,
● 30 pracowników, gdy pracodawca zatrudnia co najmniej 300 pracowników.
Przez sformułowanie przyczyny stanowiącej wyłączny powód uzasadniający rozwiązanie stosunku pracy należy rozumieć sytuację, w której bez zaistnienia tych przyczyn nie zostałaby podjęta przez pracodawcę indywidualna decyzja o zwolnieniu pracownika (wyrok SN z 10 października 1990 r., sygn. akt I PR 319/90, OSNC 1992/11/204).
Tabela 1. Stanowiska w straży
Tabela 3. Długość okresu wypowiedzenia
PRZYKŁAD 1
Uzupełnianie luk w prawie
Jan B. jest zatrudniony na stanowisku młodszego strażaka w straży miejskiej. Został jednak tymczasowo aresztowany. Bezpośrednio po utracie wolności komendant poinformował go o zawieszeniu z mocy prawa jego stosunku pracy na trzy miesiące. Wszystko wskazywało, że okres aresztu zostanie przedłużony. Zgodnie z art. 32 u.s.g. w sprawach dotyczących strażników, a nieuregulowanych w tej ustawie, mają zastosowanie przepisy ustawy o pracownikach samorządowych. Kwestia związana z tymczasowym aresztowaniem strażnika gminnego nie jest całościowo uregulowana w u.s.g. Dlatego konieczne jest zastosowanie przepisów u.p.s. Z kolei w sprawie dotyczącej tymczasowego aresztowania art. 35 u.p.s. nie normuje w sposób całościowy tej materii. Zatem na mocy odesłania z art. 43 ust. 1 u.s.g. należy stosować art. 66 par. 1 k.p. Zgodnie z tym przepisem umowa o pracę wygasa z upływem trzech miesięcy nieobecności pracownika w pracy z powodu tymczasowego aresztowania, chyba że pracodawca rozwiązał wcześniej bez wypowiedzenia umowę o pracę z winy pracownika. Wobec tego komendant po upływie trzech miesięcy tymczasowego aresztowania powinien poinformować Jana B. o wygaśnięciu jego stosunku pracy (wyrok Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I PK 136/13, OSNP 2015/4/49).
PRZYKŁAD 2
Przejście w ramach jednostek samorządowych
Strażnik jest zatrudniony w straży w mieście X. Dowiedział się, że w starostwie, które mieści się w mieście powiatowym Y, jest wakat na stanowisku urzędniczym. Wystąpił do komendanta z wnioskiem o przeniesienie na ten etat. Takie przejście jest dopuszczalne, chociaż starostwo jest jednostką organizacyjną powiatu i położone jest w innym mieście niż dotychczasowe miejsce pracy. Komendant straży zawarł ze starostą porozumienie w sprawie przesunięcia strażnika do pracy w starostwie. W razie przejścia pracownika na wolny etat nie jest konieczne jego obsadzanie w drodze procedury naboru.
PRZYKŁAD 3
Ciągłość zatrudnienia
Strażnik zatrudniony na czas nieokreślony w straży miejskiej zgodził się na przesunięcie do urzędu miasta w wyniku porozumienia między komendantem a burmistrzem. Warunkiem tego przejścia nie jest rozwiązanie dotychczasowej umowy o pracę W treści angażu zmieni się tylko nazwa pracodawcy i warunki zatrudnienia, o ile strażnik je zaakceptuje. Wyrażenie zgody oznaczać będzie kontynuację dotychczasowego zatrudnienia.
PRZYKŁAD 4
Zgoda na warunki zatrudnienia w nowej jednostce
Strażnik w trybie art. 22 u.p.s. miał być przeniesiony do spółki komunalnej. Przed zawarciem porozumienia między pracodawcami strażnik spotkał się z przyszłym pracodawcą, tj. prezesem spółki. Ten zaproponował mu jednak niższe wynagrodzenie niż pensja, którą otrzymywał w straży miejskiej. Strażnik nie zaakceptował tego warunku. Nie może zatem zostać zawarte porozumienie między komendantem a prezesem spółki komunalnej, a tym samym nie może dojść do przesunięcia funkcjonariusza.
PRZYKŁAD 5
Obowiązek wykonania polecenia
Rada miasta podjęła uchwałę o zmianie regulaminu organizacyjnego straży miejskiej. Wskutek tego nastąpiła likwidacja dwóch etatów. W związku z tym komendant poleceniem służbowym przeniósł strażnika na inne stanowisko odpowiadające jego kwalifikacjom. Funkcjonariusz nie zgadza się z tym przesunięciem. Poinformował więc komendanta, że nie wykona tego polecenia. Komendant może zwolnić strażnika w trybie dyscyplinarnym.
PRZYKŁAD 6
Zakaz zrywania kontraktów
Rada gminy zmieniała regulamin organizacyjny straży miejskiej. Wskutek tej reorganizacji komendant postanowił zwolnić Andrzeja K. Strażnik ten został zatrudniony 1 lipca 2015 r. na umowę o pracę na czas określony na okres trzech lat. Kontrakt ten nie przewiduje możliwości jego rozwiązania przed upływem tego okresu za dwutygodniowym wypowiedzeniem. Zatem pomimo nowelizacji kodeksu pracy komendant nie może zwolnić Andrzeja K.
PRZYKŁAD 7
Warunek wyłącznej przyczyny rozwiązania kontraktu
Strażnik został zwolniony w ramach zwolnień indywidualnych. Wypowiedzenie umowy komendant uzasadnił potrzebą zmian organizacyjnych w jednostce oraz utratą zaufania do funkcjonariusza. W tej sytuacji strażnikowi nie będzie przysługiwać odprawa, gdyż nie została spełniona przesłanka z art. 10 ust. 1 ustawy o zwolnieniach grupowych. Chodzi o to, że przyczyny niedotyczące pracownika są wyłącznym powodem rozwiązania umowy. Gdy wskutek pozwu strażnika sąd stwierdzi, że powód dotyczący utraty zaufania jest nieuzasadniony, i zasądzi odszkodowanie, to były funkcjonariusz nabędzie uprawnienie do odprawy. Nie nabędzie jej jednak w sytuacji orzeczenia przywrócenia do pracy, ponieważ nie zostanie spełniona z kolei przesłanka dotycząca rozwiązania stosunku pracy.