Rozmowa z Wojciechem Kotalą, doradcą podatkowym z kancelarii Cabaj Kotala Doradztwo Podatkowe.
Wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE ws. Gminy Wrocław (sygn. C-276/14), który zapadł w zeszłym tygodniu, oznacza rewolucję w rozliczeniach VAT gmin i ich jednostek. Czy będą one musiały teraz scentralizować swoje rozliczenia VAT?
Tak. Trybunał jasno wskazał, że jednostka budżetowa nie powinna być traktowana jako osobny podatnik VAT. Jeżeli więc taka jednostka wykonuje czynności podlegające opodatkowaniu VAT (np. szkoła wynajmuje powierzchnię sklepikowi szkolnemu), to ktoś musi zadeklarować ten obrót do opodatkowania VAT. Nie może tego zrobić sama szkoła, gdyż trybunał odmówił jej podmiotowości na gruncie VAT. Dlatego gmina musi włączyć ten obrót do swojej deklaracji VAT i w ten sposób nastąpi centralizacja.
Czy centralizacja obejmie również zakłady budżetowe?
Kwestia ta nie jest jeszcze przesądzona. Moim zdaniem zakłady budżetowe z natury mają o wiele większy zakres samodzielności gospodarczej w porównaniu do jednostek budżetowych. Trybunał w omawianym wyroku, uzasadniając brak samodzielności gospodarczej jednostek budżetowych, podkreślił, że „jednostki nie ponoszą ryzyka gospodarczego związanego z rzeczoną działalnością, ponieważ nie dysponują własnym majątkiem, nie osiągają własnych dochodów i nie ponoszą kosztów dotyczących takiej działalności, bowiem uzyskane dochody są wpłacane do budżetu gminy, a wydatki są pokrywane bezpośrednio z tego budżetu”. Te kwestie wyglądają jednak odmiennie w przypadku zakładów budżetowych. Dlatego kwestia podmiotowości zakładów budżetowych na gruncie VAT jest otwarta. Ponadto minister finansów w komunikacie po wyroku trybunału wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii zakładów budżetowych nastąpi po uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów, w związku z postanowieniem NSA z 17 marca 2015 r. (sygn. akt. I FSK 1725/14). Ta uchwała istotnie może dać nowe argumenty za lub przeciw traktowaniu zakładów budżetowych jako osobnych podatników VAT, choć zwracam uwagę, że pytanie prawne zadane składowi siedmiu sędziów NSA nie dotyczy wprost tego, czy zakłady budżetowe mogą być osobnymi podatnikami na gruncie VAT. Dotyczy ono tego, czy gmina ma prawo do odliczenia podatku naliczonego z faktur zakupowych związanych z realizacją inwestycji, które zostały następnie przekazane do gminnego zakładu budżetowego i są przez niego wykorzystywane do sprzedaży opodatkowanej VAT.
Jakiej uchwały spodziewa się pan w sprawie zakładów?
Moim zdaniem na postawione pytanie NSA można odpowiedzieć pozytywnie, nie przesądzając, czy zakład powinien mieć formalnie przymiot osobnego podatnika VAT.
Wróćmy do centralizacji rozliczeń. Kiedy ona nastąpi?
Zgodnie z wyrokiem trybunału centralne rozliczanie VAT gmin łącznie z ich jednostkami budżetowymi powinno mieć miejsce od wejścia do Unii Europejskiej, ponieważ od tego momentu Polska ma obowiązek stosować dyrektywę VAT. Jednak zdaniem ministra finansów gminy powinny centralizować swoje rozliczenia VAT „w przód”. Resort dał im na to czas do „połowy 2016 r.”. Do decyzji gmin należy teraz, czy zastosują centralizację rozliczeń VAT historycznie, czy „w przód”, jak proponuje minister finansów.
Ministerstwo Finansów w komunikacie po wyroku przyznaje, że nie będzie kwestionowało rozliczeń gmin i ich jednostek na dotychczasowych zasadach do połowy 2016 r. Czy resort ma prawo tak postąpić, skoro TSUE nie zgodził się na odroczenie skutków wyroku w czasie?
Minister finansów kieruje działaniem administracji podatkowej, a więc ma prawo zarządzić, że oddzielne rozliczenia VAT gmin i jednostek samorządowych w praktyce nie będą kwestionowane. I tak zapewne będzie. Biorąc jednak pod uwagę, że trybunał nie dał w wyroku podstaw do odsunięcia skutków wyroku w czasie, minister finansów nie był zobowiązany do takiego działania, chyba że uznamy, że starał się on zastosować w praktyce zasadę zaufania do działań organów podatkowych. A przecież przez wiele lat organy podatkowe traktowały gminy i jednostki oddzielnie. Mam nadzieję, że zasady tej minister będzie się trzymał nadal i nie uzna za jakiś czas, że jednak również historyczne rozliczenia gmin powinny być dokonywane łącznie z jednostkami. Jest jednak jeszcze inny aspekt tej sprawy.
Czy chodzi o to, że stanowisko MF nie jest wiążące dla sądów?
Tak. Stanowisko Ministerstwa Finansów nie wiąże w żaden sposób sądów administracyjnych, które wydając wyroki w stosunku do okresów historycznych, będą związane tylko wyrokiem Trybunału, a będą musiały być „głuche” na komunikat MF. W swojej praktyce spotkałem się z sytuacją (jeszcze przed wyrokiem trybunału), że sąd administracyjny odmówił rozstrzygnięcia sporu mojego klienta – jednostki budżetowej, która zaskarżyła wydaną na jej rzecz (jako podatnika VAT) interpretację. Sąd stwierdził, że jego zdaniem jednostka nie jest podatnikiem VAT i nie może uzyskać ani skarżyć interpretacji podatkowej, przy czym dla sądu było nieistotne, że minister finansów potraktował tę jednostkę jako osobnego podatnika VAT, wydając interpretację. Spodziewam się w tym zakresie wielu problemów praktycznych.
Co powinny zrobić gminy w związku z taką informacją ze strony MF?
Po pierwsze dokonać spokojnej, bardzo dokładnej analizy skutków podatkowych centralizacji. Mam na myśli przede wszystkim ocen, czy centralizacja pogorszy, czy zwiększy ogólny, całkowity zakres gmin do odliczenia VAT od inwestycji oraz od wydatków ogólnych. Jeśli gmina uzna, że centralizacja będzie miała negatywne konsekwencje, to powinna podjąć działania minimalizujące takiego rodzaju skutki. Przykładowo, moim zdaniem, przy kalkulacji współczynnika na potrzeby odliczenia VAT od wydatków ogólnych (mieszanych) poszczególne jednostki budżetowe gminy nadal będą mogły stosować swoje własne współczynniki, które na pewno będą bardziej efektywne niż nowy współczynnik ustalany dla gminy po scentralizowaniu.
Czy centralizacja powinna nastąpić jedynie w przód, jak twierdzi MF, czy może dotyczyć również przeszłych rozliczeń, za ostatnie 5 lat?
Jeżeli wyżej wspomniana przeze mnie analiza wykaże, że centralizacja „wstecz” może być dla konkretnej gminy korzystna, moim zdaniem można rozważyć centralizowanie rozliczeń wstecz. W tym zakresie minister finansów w komunikacie zaznaczył co prawda, że „korekty muszą zostać sporządzone w odniesieniu do całego poprzedniego 5-letniego okresu nieobjętego przedawnieniem i nie będzie możliwe sporządzanie korekt wybiórczych, tj. tylko za wybrane przez samorządy okresy rozliczeniowe”. Ale minister nie wypowiedział się, czy można wstecz scentralizować jedynie wybrane jednostki budżetowe. Jestem jak najdalszy od tego, aby obecnie stanowczo stwierdzić, że gmina nie będzie mogła połączyć swoich rozliczeń wstecz tylko w stosunku do wybranych jednostek, a rozliczenia innych jednostek pozostawić poza deklaracją gminy.
Co ma zrobić gmina, która będzie chciała skorygować swoje rozliczenia i je scentralizować jedynie np. za ostatni rok? Czy może to zrobić, biorąc pod uwagę komunikat MF?
Takie działanie jest w świetle komunikatu ministra finansów niedopuszczalne, ale przypominam, że komunikat jako taki, w tym jego główna teza o braku potrzeby korekt rozliczeń wstecz, nie wynika do końca z przepisów.
To co gminy muszą zrobić? Jakie zmiany organizacyjne muszą poczynić?
Na pewno muszą opracować wydajny sposób raportowania danych niezbędnych do stworzenia centralnej deklaracji VAT przez jednostki budżetowe. Może się okazać, że dla wielu jednostek będzie to całkowita nowość. Ważne jest także, aby opracować jasne zasady, na podstawie których sprzedaż opodatkowana poszczególnych jednostek będzie centralnie rozliczana. Centralizacja może być bowiem szansą, która zwiększy ogólny zakres prawa do odliczenia VAT w gminach.
Co z tzw. wydatkami kwalifikowanymi? Czy gminy będą musiały zwrócić VAT do Unii Europejskiej? MF twierdzi, że nie trzeba będzie zwracać, jeśli gmina nie skoryguje swoich rozliczeń.
To szczególnie wrażliwa sprawa. Wyrok trybunału sprawia bowiem, że w zależności od sytuacji konkretnej gminy może „pojawić” się w gminach prawo do odliczenia VAT od inwestycji w przypadkach, gdy przy podpisywaniu umów (gdy gmina i jednostki były traktowanena gruncie VAT osobno). Nie można jednak w tym zakresie wysnuwać żadnych ogólnych wniosków, bo wszystko zależy od konkretnej inwestycji i sytuacji prawnopodatkowej gminy. Zwracam jednak uwagę, że minister finansów nie ma podstaw prawnych, aby przesądzać, czy w przypadku poszczególnych programów pomocowych i konkretnych umów gminy powinny zwracać VAT, który został pierwotnie sfinansowany ze środków europejskich. Moim zdaniem gminy powinny w tym zakresie podjąć dialog z instytucjami zarządzającymi poszczególnymi programami operacyjnymi, a więc z urzędami marszałkowskimi. Nie ukrywam jednak, że problem, który może powstać po wyroku Trybunału, powinien zostać rozwiązany w duchu komunikatu ministra finansów tj. gminy nie powinny zwracać środków pomocowych, o ile nie zdecydują się na korekty za okresy wsteczne.
Czy po wyroku TSUE zmienią się zasady odpowiedzialności skarbników za rozliczenia VAT? Jak gmina może uporządkować sobie tę kwestię?
Te zasady zmienią się o tyle, że jedną deklarację VAT gminy podpisze tylko jedna osoba – z reguły skarbnik gminy. To więc skarbnik będzie potencjalnie osobą odpowiedzialną na gruncie kodeksu karnego skarbowego. Pamiętajmy jednak, że w gminie podobnie jak w każdym przedsiębiorstwie dobrze skonstruowane wewnętrzne procedury odpowiedzialności karno-skarbowej są narzędziem do tego, aby w razie problemów na gruncie KKS to nie jedna osoba była obarczona całością ryzyka.