Resort finansów kilkukrotnie zapowiadał przygotowanie nowego systemu wyrównawczego wpłat dla samorządów. Tymczasem kadencja parlamentarna się kończy, a nowy mechanizm nie powstał.
W latach 2011–2014 konstytucyjności przepisów regulujących janosikowe zgodnie bronili przed Trybunałem Konstytucyjnym Sejm, prokurator generalny i minister finansów. Inaczej wygląda to w odniesieniu do wniosku Koalicji Powiatów z października 2014 r. Prokurator generalny przyznał rację wnioskodawcom, a ostatnio niekonstytucyjność przepisów regulujących janosikowe uznał Sejm. Pomimo tego w przyszłym roku czeka nas powtórzenie tymczasowych rozwiązań wojewódzkich z tego roku, tylko częściowo czyniących zadość wyrokowi trybunału. Na poziomie powiatowym nadal będą obowiązywały stare przepisy. Reforma mechanizmu obejmującego niespełna 1,5 proc. ogółu dochodów samorządów okazała się zadaniem wyjątkowo trudnym.
Pełen katalog dochodów
W przeliczeniu na mieszkańca dochody ogółem samorządów dokonujących wpłat na janosikowe często są niższe niż beneficjentów systemu. Ustalając, które jednostki są bogate, bierze się pod uwagę jedynie ich dochody podatkowe, stanowiące nieco ponad 1/3 ogółu dochodów. Żadna z prób naprawy systemu wyrównawczego nie próbowała rozszerzyć zakresu wyrównywania. Projekty – i ministerstwa, i inicjatywy STOP Janosikowe – proponują jedną znaczącą korektę. Uwzględniają one uzupełnienie dochodów subwencją wyrównawczą, pochodzącą z budżetu państwa. Zbliża ona dochody podatkowe wszystkich samorządów do średniej krajowej i nie pozostawia wiele miejsca na ich dalsze uzupełnianie. W 2014 r. pełne wyrównanie dochodów wszystkich powiatów do średniej krajowej wymagałoby jedynie niespełna 140 mln zł ponad sumę kwot podstawowych subwencji wyrównawczej wynoszącą 1245 mln zł.
Za nieposzerzaniem zakresu wyrównywania przemawiają realne argumenty. Nie może to jednak prowadzić do tego, że jednostka otrzymuje transfery wyrównawcze z powodu wydatków, które są już sfinansowane z innych źródeł. Ministerstwo Finansów deklaruje, że w analizach służących do stworzenia nowego modelu wyrównawczego eliminuje konsekwentnie dotacje i finansowane z nich wydatki. Jednak, np. uzależniając przeliczanie dochodów powiatów od wysokich wydatków na pomoc społeczną, nie bierze pod uwagę, że aż 30 proc. wydatków bieżących w tej dziedzinie pokrywają wnoszone opłaty.
Zróżnicowanie potrzeb
System wyrównawczy uwzględnia niektóre potrzeby wydatkowe samorządów. Powody oraz sposoby naliczania należnych kwot czasami budzą zdumienie. Na przykład 12 województw o liczbie mieszkańców do 3 mln otrzymuje przeszło 300 mln zł. Jest to niemal 1/3 całej wojewódzkiej subwencji wyrównawczej i skazuje w praktyce na znacząco niższy poziom dochodów dwa konkretne województwa: małopolskie i śląskie.
Potrzebę wprowadzenia subwencji równoważącej i regionalnej uzasadniano zmianami w sposobie finansowania zadań samorządu terytorialnego. Środki z wpłat nie służą wyrównaniu dochodów uboższych samorządów. Mówiąc w niewielkim tylko uproszczeniu – zostały one skierowane do tych samorządów, których dochody według ustawy z 2003 r. punktowo zmniejszyły się w stosunku do poprzedniej ustawy, niezależnie od ogólnej wysokości dochodów. Płatnicy janosikowego też otrzymują subwencję, np. z powodu ponadprzeciętnej długości dróg (ustawa zniosła subwencję drogową).
Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wskazują na potrzebę skonstruowania systemu opartego na aktualnych dochodach i potrzebach wydatkowych, bez odwoływania się do stosunków dochodowych sprzed 2004 r. Problem polega na tym, że państwo nie dysponuje żadną metodą systematycznego szacunku potrzeb wydatkowych samorządów. Tam, gdzie teoretycznie dzieli pieniądze według potrzeb (subwencja oświatowa), rezultaty są kontrowersyjne.
Hierarchia dochodowa
Budowa prostego mechanizmu na podstawie jednolitego kryterium wysokości dochodów z jednoczesnym zachowaniem wyjściowej hierarchii dochodowej nie jest trudnym zadaniem. Problemem jest to, że skutki byłyby całkowicie odmienne od dzisiejszego układu transferów.
Jest to widoczne w tymczasowych rozwiązaniach wojewódzkich. Aby zachować kwoty uzupełniające subwencji, podniesiono pułap wyrównywania do 125 proc. średniej. Według kryteriów dochodowych rozdziela się jedynie niespełna połowę sumy zgromadzonej dzięki wpłatom. Natomiast część transferów wyrównawczych wyprowadzono poza system – dotacja drogowa niezależna od poziomu dochodów. Na koniec, ponieważ rezultat dalej jest odmienny niż w starym systemie, nakazano tym, którzy zyskują, oddać nadwyżkę tym, którzy tracą.
Założenia modelu docelowego, ujawnione przez Ministerstwo Finansów, nie wykluczają zbudowania sensownego systemu wyrównawczego. Jedynym kryterium prawa do subwencji i obowiązku dokonywania wpłat ma być poziom dochodów podatkowych odniesiony do liczby mieszkańców i skorygowany przez zróżnicowanie potrzeb wydatkowych. Niestety, przy braku systemu obiektywnego szacowania tego zróżnicowania ujawnione szczegóły modelu budzą wątpliwości merytoryczne (co do doboru wskaźników) i techniczne (z powodu wzorów przeszacowujących poziom zróżnicowania).
Stajemy przed wyborem: albo skonstruujemy model racjonalny i sprawiedliwy, albo powtarzający dotychczasowy układ transferów wyrównawczych, zamaskowany jedynie nowym sposobem ich naliczania, jak to się dzieje w rozwiązaniach tymczasowych na lata 2015 i 2016. Przy założeniu, że nikt z beneficjentów na zmianach nie może stracić, jedynym rozwiązaniem tego dylematu wydaje się całościowa zmiana systemu dochodów komunalnych, wiążąca się z ogólnym podniesieniem dochodów samorządów.
