- Władza lokalna ma sens, gdy ma autonomię finansową. Niestety u nas finanse od początku są piętą achillesową - mówi Prof. Huber Izdebski.
Prof. Hubert Izdebski prawnik specjalizujący się w opracowywaniu projektów ustaw i zagadnieniach samorządowych / Dziennik Gazeta Prawna
Chcemy uczyć samorządności Ukraińców, chociaż sami mamy z nią coraz większe problemy...
Stara prawda mówi, że najlepiej się uczyć na cudzych błędach. Skoro tak, to jesteśmy w stanie sporo doradzić Ukraińcom.
Na przykład, żeby nie szli naszą drogą i nie robili reformy na łapu-capu?
Faktem jest, że byliśmy pierwszym krajem postsocjalistycznym, który zmieniał radziecki system jednolitości władzy państwowej nie stopniowo, tylko za jednym zamachem. 27 maja 1990 r. z marszu, bez wystarczająco długiego przygotowania i bez precyzyjnego określenia zasad finansowania, wprowadziliśmy rozwiązania odpowiadające klasycznemu modelowi samorządu terytorialnego. Może aż za nadto odpowiadające. Trudno się dziwić, że w ówczesnej sytuacji dała o sobie znać tzw. nostalgia prawnicza i na pytanie, co zrobić, żeby wreszcie zaczęło być porządnie, odpowiadano: „Panie dziejaszku, zobaczmy, jak to w II RP było!”. Kłopot w tym, że nasz przedwojenny samorząd niekoniecznie nadawał się do naśladowania. Przejął wprawdzie dobre rozwiązania pruskie i austriackie, ale pochodziły one jeszcze sprzed I wojny światowej. Ojcowie reformy po latach sami przyznali, że ich wiedza choćby o Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego z 1985 r. była dość ograniczona.
No i rezultat był taki, że błąd błędem poganiał. Aż w końcu dziecko, czyli reforma, zeszło na manowce, do czego jej ojcowie również się przyznali.
Nie błąd na błędzie i nie wszyscy ojcowie. Zdania są podzielone. Zmarły niedawno prof. Jerzy Regulski po stronie błędów wymieniał tylko to, że nie doszło do powstania Krajowego Związku Gmin i że do ogólnej klauzuli kompetencyjnej gmin niepotrzebnie dodano, iż należy do nich wszystko, co nie zostało ustawowo zastrzeżone na rzecz administracji rządowej i innych organów administracji publicznej. Z kolei prof. Jerzy Stępień wskazuje całą litanię kardynalnych jego zdaniem błędów.
I mówi: „Rozziew pomiędzy pierwotną wizją a obrazem dzisiejszej Polski lokalnej jest tak ogromny, że chwilami powątpiewam, czy plan i jego realizacja mają ze sobą coś wspólnego”. Polski samorząd jest prowadzony na coraz krótszej smyczy?
Wszystko zależy od tego, kto tę smycz trzyma w ręku. Jeżeli uznamy, że rząd, to częściowo bym się z tym zgodził. Ma on oczywisty interes w tym, żeby przerzucać na barki samorządów trudne zadania, nie zapewniając odpowiednich pieniędzy na ich realizację. Albo zmusza je, żeby same sobie pomagały, jak to się stało np. przy słynnym janosikowym. W teorii najbogatsze samorządy miały się opodatkować na rzecz pozostałych. W praktyce janosikowe bardzo często jest płacone przez gminy czy powiaty, które same tej pomocy potrzebują.
Winą za to, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego jest na różne sposoby ograniczana, obciążyłbym jednak nie tylko kolejne ekipy rządzące. Dużo złego zrobiły sądy, także Trybunał Konstytucyjny. Ich orzeczenia doprowadziły do tego, że klauzula kompetencyjna gmin jest praktycznie niestosowalna.
Kiedy, pańskim zdaniem, zaczęło się majstrowanie przy samorządzie i psucie go na potęgę?
Niestety, bardzo wcześnie. Samorząd ma sens, gdy ma autonomię finansową. A u nas finanse to od początku pięta achillesowa, czego dowodem są także kolejne ustawy (1990, 1993, 1998, 2003), przez długi czas uchwalane na krótkie okresy, a potem przedłużane. Autorom reformy z 1990 r. zależało na subwencji ogólnej, żeby dać gminom maksimum samodzielności finansowej, także poza dochodami własnymi. Skoro stale zmieniano ustawy, nigdy stabilnie nie określono, ile ma być tych pieniędzy. Mało tego. Ustanawiając samorządy wyższego szczebla, czyli powiatowe i wojewódzkie, przyjęto zasadę, że powiat nie może niczego zabrać gminie. Pięknie! Niestety, za tym zapisem nie poszło odpowiednie wyposażenie powiatu. Prawie w całości jest on uzależniony od udziału w podatkach ogólnokrajowych. Plus, jeśli trzeba, od janosikowego. Prawdziwie własnych dochodów praktycznie nie ma.
Kilka miesięcy temu prof. Marcin Król wywołał burzę wśród samorządowców, mówiąc, że powiat to zupełny idiotyzm, który wymyślono nie wiadomo po co. Przesadził?
Nikt tych powiatów nie wymyślił. Istniały od XIV wieku aż do roku 1975. W warunkach średniowiecznych miały rację bytu. W przypadku wschodniej Polski może jeszcze w II RP i w początkach PRL-u, kiedy to na piechotę lub furmanką pokonywało się 20 czy 30 km, żeby dotrzeć do powiatowego miasta, w którym był sąd, szpital, szkoła, kościół itd., itd. Było, minęło. Dzisiaj powszechny na obszarze całego kraju samorząd powiatowy to anachronizm. Nie byłem i nie będę jego fanem, może poza terenami rolniczymi, ale obawiam się, że nie da się go zlikwidować, chociaż wiele powiatów to twory zupełnie niewydolne ekonomicznie.
W 2002 r. rząd SLD-PSL przegłosował ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz o powierzeniu im kontroli nad administracją gminną. Wielu uważa, że to właśnie od tego momentu zaczęliśmy szusować od samorządności ku samodzierżawiu.
Od samodzierżawia dzielą nas jeszcze lata świetlne. Ale jest prawdą, że ustawa o bezpośrednich wyborach spowodowała niejasność co do konstrukcji prawnej tych organów. Organ wykonawczy, czyli wójt, burmistrz, prezydent miasta, uniezależnił się bowiem od uchwałodawczo-kontrolnego, jakim jest rada.
I to jak się uniezależnił! Niektórzy dzielą i rządzą, nikogo nie pytając o zdanie.
Wzrost pozycji tego organu nie wynika jednak z uregulowań w prawie samorządowym. W ustawie jest wyraźny zapis, że to do rady nadal należy ustalanie kierunków działania organu wykonawczego. Kłopot w tym, że zapis pasował do sytuacji, w której zarząd był wybierany i odwoływany przez radę. Skoro tak już nie jest, należało na nowo uregulować stosunki między radą a organem wykonawczym, odpowiednie do innego trybu działania. Tego jednak nie zrobiono.
W PRL-u mówiło się, że „radni są bezradni”. Można tylko powtórzyć...
Rządy rad skończyły się wszędzie. Jest to cecha współczesnej demokracji. Problem polega na tym, że wszędzie się one kończą w ramach jakiegoś klarownego systemu prawnego. My zaś, jak zawsze, zmieniamy punktowo – jedne przepisy wywracamy do góry nogami, inne, choć z nimi sprzeczne, zostawiamy w spokoju.
Zostawiliśmy na przykład w spokoju m.in. art. 28a ustawy o samorządzie gminnym. Pozwala on radzie na podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania prezydenta. Tyle że rady prawie wcale nie wykorzystują tej możliwości.
Bo świetnie wiedzą, co będzie, jeśli do referendum dojdzie i nie uda się odwołać wójta, burmistrza czy prezydenta miasta. Żywot radnych dobiegnie końca. Zaistnienie w kolejnej radzie to już rosyjska ruletka, więc lepiej nie ryzykować. A poza tym, czy referendum odwoławcze, to naprawdę takie dobre rozwiązanie? Mam wątpliwości. W Szwajcarii czasami tydzień po tygodniu odbywają się referenda lokalne. Organizuje się je, gdy trzeba się wypowiedzieć na temat nazwy nowej ulicy, wybudowania drogi, szpitala, szkoły, a nawet fontanny czy basenu. Ale piastuna władzy wykonawczej w referendum się tam nie odwoła. Szwajcarzy czegoś takiego nie znają.
Jeśli nie referenda odwoławcze, to w takim razie może ograniczenie kadencji uzdrowiłoby sytuację?
W tej kwestii też mam mieszane uczucia. Po pierwsze – w Polsce nie ma wymogu kadencyjności w przypadku premiera, parlamentarzysty czy radnego. Wyjątkiem jest funkcja Prezydenta RP. Kolejna sprawa, wprowadzając kadencyjność, równie dobrze możemy odsunąć od władzy fatalnego prezydenta, jak i tego, który jest gospodarzem bardzo dobrym. Ofiarą takiego rozwiązania stałby się np. prezydent Gdyni, który, jak świadczą wyniki wyborów, rządzi z sukcesami przy aprobacie mieszkańców. Inny argument przeciw jest związany z samą istotą demokracji. Jeśli zgadzamy się respektować jej reguły, to trzeba przyjąć do wiadomości, że suwerenem jest lud. Jeśli tak, to wyłącznie obywatele mają prawo decydować, jak długo wójt, burmistrz czy prezydent miasta sprawuje urząd. I coś jeszcze. Kadencyjność nie gwarantuje, że następca skompromitowanego włodarza okaże się lepszy od poprzednika.
Lokalne władze w kolejnych wyborach chwalą się kilometrami wybudowanych dróg, latarniami, które dzięki nim stanęły...
Marcin Król w wywiadzie, na który już się pani powołała, nazwał to jeszcze bardziej dosadnie: samorządowcy zajmują się tylko kostką Bauma i strażami pożarnymi...
No właśnie, a pomysłów na edukację, politykę wobec seniorów, aktywizację zawodową, przeciwdziałanie wykluczeniu najczęściej brakuje...
Dopóki „ciemny lud to kupuje”, to znaczy, że towar jest dobry. Na szczęście przestajemy już kupować. Droga to jeszcze pół biedy, bo zawsze ktoś nią jeździ. Problemem stają się choćby te nieszczęsne latarnie, które oświetlają pustkę. Albo aquaparki, które – jak w Słupsku – zbudowano jeden koło drugiego, a klientów nie ma. Albo filharmonie, których mamy ponad 20 i nierzadko świecą pustkami. Obywatele coraz częściej pytają, ile nas to kosztuje i co z tego mamy. Fatalnie jest, kiedy nie pytają. Demokracja równa się wtedy rzucaniu pereł przed, za przeproszeniem, wieprze.
Przydałaby się nowa reforma samorządowa?
Taka, która dostosuje nasz samorząd do tego, co się teraz dzieje w Unii Europejskiej i na świecie, jest wręcz niezbędna. Bo na razie, niestety, coraz mniej nadążamy.