W związku z problemami zdrowotnymi dotychczasowy dyrektor szkoły podstawowej zrezygnował ze stanowiska. Rozpisano konkurs, ale nie zgłosił się żaden kandydat. Organ prowadzący chce powierzyć stanowisko osobie niebędącej nauczycielem. Czy można tak zrobić?
Na początku należy zaznaczyć, że zasadą jest powierzenie stanowiska dyrektora szkoły w drodze konkursu. Organ prowadzący, czyli w przypadku szkoły podstawowej wójt, burmistrz, prezydent miasta, nie może odstąpić od jego zorganizowania i przeprowadzenia. Co więcej, nie może odmówić wyznaczenia na dyrektora osoby, która została wyłoniona w postępowaniu rekrutacyjnym. Prawo oświatowe (dalej: u.p.o.) w art. 63 ust. 12 przewiduje jednak wyjątki, gdy włodarz może odstąpić od powierzenia stanowiska w drodze konkursu. Chodzi o dwie nadzwyczajne sytuacje, kiedy:
- do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat (tzn. kiedy nie złożono w przewidzianym terminie żadnej oferty),
- w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata.
Przykład 1
Nieprawidłowa komisja
Włodarz powołał komisję konkursową, w której zabrakło osób reprezentujących kuratora. Komisja ta nie wyłoniła zwycięzcy konkursu na dyrektora szkoły. Jednakże włodarz nie może teraz sam wskazać kandydata, stosując tryb z art. 63 ust. 12 u.p.o. W przepisie tym chodzi bowiem o przypadek, gdy w konkursie przeprowadzonym przez prawidłowo powołaną komisję konkursową żaden kandydat nie uzyskał wymaganej większości głosów. Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2016 r. (sygn. akt I OSK 1477/16), w którym podano, że niewyłonienie kandydata w wyniku konkursu oznacza, że konkurs został przeprowadzony przez komisję konkursową działającą w ustawowym (prawidłowym) składzie, jednak wynik konkursu nie został rozstrzygnięty na korzyść żadnej z osób w nim uczestniczących. Konkurs przeprowadzony przez nieprawidłowo obsadzoną komisję jest zaś nieważny. Pominięcie w składzie komisji przedstawicieli kuratora należy bowiem traktować jako nieprzeprowadzenie konkursu w ogóle.
W porozumieniu
W pytaniu mamy do czynienia z pierwszą z opisanych sytuacji nadzwyczajnych. Jako że zasadą jest wyznaczenie nauczyciela na stanowisko dyrektora szkoły, [ramka] kandydat nieposiadający takiego przymiotu musi być uzgodniony z kuratorem oświaty. I to niezależnie od tego, czy zostanie wyłoniony w konkursie (sytuacja standardowa opisana w art. 62 ust. 2 u.p.o.), czy poza nim (przypadki nadzwyczajne z art. 63 ust. 12 u.p.o.). W zależności od tego, której sytuacji dotyczy uzgodnienie, ma ono inną formę. Gdy jest to wypadek standardowy, to wybór kandydata niebędącego nauczycielem musi być zaopiniowany przez kuratora. W sytuacjach nadzwyczajnych osoba wybierana jest w porozumieniu z kuratorem.
Dla kierującego placówką oświatową umowa o pracę
W wyjątkowych sytuacjach można powierzyć funkcję dyrektora osobie, która nie jest nauczycielem. Powstaje jednak pytanie, jaka będzie wówczas podstawa nawiązania stosunku pracy. Otóż podstawą nawiązania stosunku pracy z osobą niebędącą nauczycielem powinna być umowa o pracę. Zgodnie z art. 7 prawa oświatowego status prawny pracowników niebędących nauczycielami, zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, z wyjątkiem osób, o których mowa w art. 15 prawa oświatowego (czyli asystentów), określają przepisy o pracownikach samorządowych.
Wskazać jednak należy, że ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pracownikach samorządowych wyczerpująco wymienił stanowiska, na których pracownicy zatrudniani są na podstawie wyboru lub powołania. Wśród nich nie ma stanowiska dyrektora szkoły. Zatem jedyną taką podstawą może być umowa o pracę, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych. Dodać jednocześnie należy, że w takiej sytuacji oprócz umowy o pracę wręcza się dyrektorowi szkoły pismo informujące o powołaniu na stanowisko na okres kadencji od/do. ©℗
Z art. 63 ust. 12 u.p.o. wynika, że włodarz samodzielnie wybiera kandydata na stanowisko dyrektora i zwraca się o wyrażenie zgody na tę kandydaturę do kuratora oświaty. Powinno to polegać na przedłożeniu przez włodarza kuratorowi oświaty projektu zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły konkretnej osobie. Kurator zaś powinien zająć stanowisko co do przedłożonego mu projektu zarządzenia. Niestety przepis u.p.o. nie reguluje ani terminu wyrażenia tego stanowiska, ani jego formy. Pewnych podpowiedzi dostarcza jednak orzecznictwo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 8 grudnia 2020 r. (sygn. akt III SA/Kr 1035/20) wskazał np., że zwrot „w porozumieniu” jest tożsamy ze zwrotem „za zgodą”, gdyż dokonywanie czegoś w porozumieniu z kimś innym oznacza także wyrażenie zgody na coś bądź zrobienie czegoś za zgodą tej drugiej osoby. Zwroty „w uzgodnieniu”, „w porozumieniu” oraz „po uzgodnieniu” traktowane są zatem jako synonimy i używane w celu zobowiązania organu do działania, zakładając osiągnięcie porozumienia. Z kolei WSA w Warszawie w wyroku z 15 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 666/20) podał, że porozumienie między organem prowadzącym a organem nadzoru pedagogicznego w sprawie powołania określonej osoby na dyrektora szkoły w trybie art. 63 ust. 12 u.p.o. oznacza wzajemne kontakty w celu wypracowania stanowiska co do osoby przedstawionej jako kandydat na dyrektora. Zdaniem warszawskiego WSA, gdyby intencją ustawodawcy było uzależnienie możliwości powołania przez organ prowadzący dyrektora szkoły w trybie art. 63 ust. 12 u.p.o. od wiążącego stanowiska organu nadzoru pedagogicznego, to od takiego stanowiska winna istnieć możliwość odwołania, co nie wynika z przywołanego przepisu. Kompetencje organu nadzoru pedagogicznego co do oceny kandydata na stanowisko dyrektora szkoły sprowadzają się przede wszystkim do oceny spełniania warunków formalno-prawnych, uwag co do kompetencji kandydata.
Przykład 2
Blokada bez powodu niemożliwa
Do konkursu na stanowisko dyrektora szkoły zgłosiło się dwóch kandydatów. Obaj otrzymali równą liczbę głosów, po sześć. Burmistrz zarządzeniem zatwierdził nierozstrzygnięty konkurs. Następnie zwrócił się pismami do podmiotów, które wchodziły w skład komisji konkursowej, o wydanie opinii w sprawie powierzenia stanowiska zupełnie innej osobie – Annie Kowalskiej. Kandydatura została pozytywnie zaopiniowana przez Związek Nauczycielstwa Polskiego, radę rodziców i radę pedagogiczną. Jednak kurator oświaty nie wyraził na to zgody, choć nie uzasadnił swojego stanowiska ani nie przedstawił żadnej argumentacji wyjaśniającej sprzeciw. Mimo to burmistrz zarządzeniem powierzył Annie Kowalskiej stanowisko dyrektora szkoły. Kurator oświaty zareagował na to wnioskiem do wojewody. Zaznaczył w nim, że w jego ocenie niewyrażenie zgody na powierzenie stanowiska jest równoznaczne z brakiem porozumienia z włodarzem.
Jaki będzie finał tej sprawy? Wojewoda jako organ nadzoru może rozstrzygnięciem nadzorczym unieważnić zarządzenie. To zaś tworzy włodarzowi możliwość złożenia skargi do sądu. W tej sytuacji najprawdopodobniej wyrok sądu będzie korzystny dla gminy. Skoro pismo kuratora oświaty nie zawiera uzasadnienia ani argumentacji przemawiającej za „niewyrażeniem zgody”, to trudno jest włodarzowi dostosować się do oczekiwań czy wytycznych kuratora. Nie
jest więc możliwe zawarcie porozumienia.
Szkoła zaś nie może funkcjonować
bez dyrektora. Nie powinno więc dochodzić do blokowania czynności powierzenia stanowiska szefa placówki (zob. wyrok WSA w Warszawie z 15 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 666/20).
Sporne odwołanie
W orzecznictwie wskazuje się, że stanowisko kuratora oświaty nie przybiera formy postanowienia lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków. Należy je traktować jako pismo informujące o wyrażeniu lub odmowie wyrażenia zgody na powierzenie stanowiska dyrektora szkoły danej osobie. W sytuacji, w której kurator oświaty nie wyraża zgody na powierzenie danej osobie stanowiska dyrektora szkoły publicznej, organ prowadzący szkołę nie może zaskarżyć odmowy do sądu (zob. postanowienia WSA: w Łodzi z 27 września 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 757/18, i w Krakowie z 4 października 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 937/18). W literaturze zgłaszany jest odmienny pogląd. Uznaje się, że w przypadku odmowy wyrażenia przez kuratora oświaty zgody na kandydaturę przedstawioną przez wójta organ prowadzący szkołę może albo zaproponować innego kandydata, albo zaskarżyć stanowisko kuratora oświaty do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 89 ust. 1 w związku z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli kurator oświaty w terminie 14 dni nie zajmie żadnego stanowiska, to wówczas oznacza to zaakceptowanie propozycji przekazanej przez organ prowadzący szkołę. W przypadku zaś, gdy kurator odmówi zaakceptowania (uzgodnienia) kandydatury na dyrektora szkoły przedstawionej przez wójta, organ prowadzący szkołę może w terminie 30-dniowym od daty otrzymania stanowiska kuratora zaskarżyć je do wojewódzkiego sądu administracyjnego (K. Bandarzewski, „Wybór dyrektora gminnej szkoły podstawowej w trybie pozakonkursowym”, Przegląd Prawa Publicznego nr 6/2021, s. 82‒95). Pogląd ten nie ma jednak potwierdzenia w dotychczasowym orzecznictwie. Konsekwentnie WSA wskazują, że włodarzowi nie przysługuje możliwość odwołania się od stanowiska kuratora oświaty (tak np. WSA w Warszawie w wyroku z 15 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 666/20, czy WSA w Krakowie w postanowieniu z 4 października 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 937/18).
Opinie rad
W procedurze określonej w art. 63 ust. 12 u.p.o. włodarz przed powierzeniem stanowiska ma obowiązek zasięgnąć opinii zarówno rady szkoły, jak i rady pedagogicznej. Jeżeli zaś rada szkoły nie została utworzona, to zasięga się jedynie opinii rady pedagogicznej. Ustawodawca w art. 63 ust. 12 u.p.o. nie precyzuje, czy zasięgnięcie tej opinii powinno nastąpić przed uzgodnieniem z kuratorem oświaty, czy też po nim. Dopuszczalne są obie możliwości. Właściwsze jest jednak zasięganie opinii już po uzgodnieniu z kuratorem oświaty. Jego zdanie, jak wspomniano, jest wiążące dla włodarza. Dlatego racjonalne jest najpierw porozumienie z kuratorem, a następnie zasięgnięcie opinii rad.
Co ważne, opinie te nie wiążą organu prowadzącego. Rady nie mają też prawa do zaskarżenia zarządzenia włodarza o powierzeniu stanowiska (powołaniu) dyrektora (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 780/12). Nawet negatywna opinia nie blokuje powierzenia stanowiska szefa placówki (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 928/18). W ocenie łódzkiego WSA (wyrok z 10 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 431/18) w u.p.o. brak jest regulacji, z której wynikałoby, że nieprzedstawienie opinii w zakreślonym terminie jest równoznaczne z rezygnacją prawa do jej wyrażenia. Tym samym brak jest podstaw do domniemania, że niewyrażenie opinii przez radę szkoły (jeżeli w danej placówce takowa została powołana) i rady pedagogicznej jest równoznaczne ze spełnieniem ustawowych przesłanek powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na podstawie art. 63 ust. 12 u.p.o. To jeden z głównych mankamentów. Artykuł 63 u.p.o. zawiera bowiem lukę w przepisach co do sytuacji, gdy rada pedagogiczna nie podejmie żadnej uchwały w przedmiocie wyrażenia opinii o kandydacie na stanowisko dyrektora szkoły. Wówczas nie ma możliwości zakończenia postępowania w sprawie powołania dyrektora szkoły. Skoro ustawodawca wymaga zasięgnięcia opinii rady pedagogicznej, to bez tej opinii (pozytywnej lub negatywnej) sama procedura dotknięta jest istotną wadliwością i samo powołanie może być skutecznie kwestionowane (tak: K. Bandarzewski, „Wybór dyrektora...”).
Podstawa prawna
art. 7, art. 62 ust. 2, art. 63 ust. 12 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082)
art. 89 ust. 1, art. 98 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1834)
art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1282; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1834)
