Gminy, powiaty i województwa są największymi inwestorami w sektorze finansów publicznych, ale dużą część swoich dochodów przeznaczają na wynagrodzenia. Są jednak mniej zadłużone niż jednostki w innych krajach.
Kraje o relatywnie wysokim udziale wydatków inwestycyjnych podsektora w jego wydatkach ogółem / DGP
Tocząca się obecnie debata na temat finansów samorządów sprowadza się do oceny ich wyników finansowych, a więc rosnącego długu i deficytu, a także propozycji wprowadzenia ograniczeń, które zahamują przyrost zadłużenia.
Debata skupia się jedynie na sytuacji Polski oraz zależności finansów samorządowych od finansów państwa oraz zobowiązań rządu wobec Unii Europejskiej, które dotyczą długu sektora finansów publicznych, w tym podsektora samorządowego.
Problemem obecnej debaty jest jednak brak odniesienia do sytuacji finansowej podsektora samorządowego w innych państwach Unii Europejskiej oraz OECD (m.in. USA, Japonii i Norwegii).
W ostatnich dniach powstał raport „Finanse podsektora samorządowego w wybranych krajach OECD w latach 1999 – 2010”, który wypełnia tę lukę. Jego wyniki pozwalają ocenić, jak wygląda sytuacja finansowa polskich samorządów na tle innych krajów.
Autorami raportu są dr Michał Bitner, adiunkt w Katedrze Finansów Publicznych i Prawa Finansowego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, oraz dr Krzysztof Cichocki, pracownik naukowy w Instytucie Badań Systemowych Polskiej Akademii Nauk.

Trudne dane

Dane przedstawione w raporcie obejmują lata 1999 – 2010, a więc okres, w którym wystąpiły spowolnienie gospodarcze (lata 2001 – 2002) oraz kryzys finansowy (lata 2007 – 2010), który jeszcze się nie zakończył.
Autorzy przeanalizowali dane dotyczące: dochodów, w tym podatkowych, wydatków bieżących i inwestycyjnych, nadwyżki operacyjnej oraz deficytu (wynik finansowy) i długu wszystkich krajów Unii Europejskiej, Stanów Zjednoczonych, Norwegii i Japonii.
W raporcie zaprezentowali jednak dane Polski, Czech i Węgier z nowych krajów członkowskich Wspólnoty, Danii, Niemiec, Hiszpanii, Francji, Włoch, Holandii, Szwecji i Wielkiej Brytanii spośród krajów starej Unii, a także trzy powyższe kraje zaliczane do państw OECD.
W poszczególnych krajach stosowane są różne systemy klasyfikacji budżetowej i rachunkowości, funkcjonuje odmienna metodologia liczenia deficytu i długu, co powoduje, że danych tych nie da się porównać. Autorom raportu udało się doprowadzić do porównywalności danych finansowych.
Analiza dotyczyła finansów całego podsektora samorządowego, a nie tylko jednostek samorządu terytorialnego.
Przykładowo w Polsce do podsektora zaliczane są obok gmin, powiatów i województw również np. związki samorządowe, samorządowe zakłady budżetowe oraz samorządowe instytucje kultury.



Spowolnienie i kryzys

W 12 latach objętych badaniem na wyniki finansowe samorządów w poszczególnych krajach miały wpływ wydarzenia w światowej gospodarce.
Po pierwsze chodzi o spowolnienie gospodarcze spowodowane spekulacyjną euforią na giełdach dotyczącą spółek internetowych oraz pęknięciem bańki spekulacyjnej w 2000 r.
Do załamania kursów doszło na początku w Stanach Zjednoczonych, a następnie panika zapanowała w krajach Unii Europejskiej. W efekcie ucierpiały finanse osobiste wielu graczy giełdowych, ale również finanse publiczne i samorządowe.
Po 2001 r. bank centralny USA prowadził łagodną politykę monetarną, która doprowadziła do sytuacji, gdy kredyt mógł wziąć każdy, kto chciał, bez względu na to, czy posiadał zdolność jego spłaty.
Ujmując sprawę w ogromnym uproszczeniu, można stwierdzić, że akcja kredytowa, głównie na zakup nieruchomości, trwała w najlepsze aż do załamania rynku w 2008 r.
Efektem był największy kryzys finansowy na świecie od Wielkiego Kryzysu lat 30. XX wieku. Jego skutki wpłynęły oczywiście na gospodarki państw oraz finanse samorządów.

Załamanie wskaźników

Analizując zmiany PKB w starych krajach Unii Europejskiej, autorzy raportu wskazują , że w latach 1999 – 2007 gospodarki poszczególnych krajów rozwijały się w tempie od 0 do 9 proc.
W roku 2007 zaczął się spadek PKB we wszystkich krajach, a jego kulminacja nastąpiła w połowie 2009 r.
W kolejnym roku widać znaczne odbicie. Największe wahania PKB odczuła Irlandia.
W roku 1999 r. jej PKB wzrósł o 9 proc., a w 2009 r. gospodarka tego kraju skurczyła się o 7 proc. Najsilniejszy spadek nastąpił jednak w Finlandii, której gospodarka odnotowała spadek o 8,2 proc.
Podobne tendencje, ale w jeszcze większej skali, wystąpiły w nowych krajach Wspólnoty. Kraje bałtyckie, Rumunia, Węgry, Słowenia nie odczuły skutków spowolnienia gospodarczego w latach 2001 – 2003, ale kryzys dotknął je w stopniu dotychczas niespotykanym.
W roku 2009 r. PKB Estonii spadło o ponad 14 proc., Litwy – o prawie 15 proc., a Łotwy – o prawie 18 proc.
Zieloną wyspą była Polska, której gospodarka – jako jedynego państwa w UE – wzrosła w 2009 r. o prawie 2 proc.
Rok 2010 przyniósł odbicie od dna, ale do tempa rozwoju sprzed kryzysu jeszcze wiele brakuje. Znów, na tle innych państw, pozytywnie wyróżnia się gospodarka Polski.
Badane kraje OECD odczuły zarówno spowolnienie gospodarcze na początku XXI wieku, jak i kryzys pod koniec pierwszej dekady. Poziom recesji był porównywalny do poziomu krajów starej UE.
Średni wzrost gospodarczy, na poziomie ok. 4 proc. PKB, odnotowały: Bułgaria, Słowacja, Litwa, Estonia, Polska, Irlandia, Rumunia i Łotwa. Najniższe tempo wzrostu wystąpiło natomiast w Danii, we Włoszech, w Niemczech, Portugalii i Japonii.
Jednym z negatywnych zjawisk, które są skutkiem kryzysu, jest gwałtowny wzrost deficytów i zadłużenia państw oraz samorządów.
Autorzy raportu zwracają uwagę, że spośród wszystkich krajów UE na koniec 2010 r. 23 z nich były objęte procedurą nadmiernego deficytu.



Dochody samorządów

Tendencje obserwowane w sektorze rządowym w dużej części odbiły się na wynikach samorządów.
W pierwszej kolejności należy określić, jaka jest wielkość podsektora rządowego do PKB. W praktyce chodzi o wpływ rządu na gospodarkę.
Z raportu wynika, że stosunek ten jest najwyższy w krajach skandynawskich i w okresie objętym badaniem wyniósł ok. 52 – 58 proc.
Najmniejszy udział sektora rządowego w PKB odnotowała Irlandia (35,5 proc. w 2010 r.) oraz Hiszpania (36,2 proc.).
Podobnie sytuacja wygląda na Słowacji, w Bułgarii, Rumunii, na Litwie, Łotwie, w Polsce oraz Wielkiej Brytanii. Bardzo niski udział sektora rządowego w PKB jest w USA oraz Japonii (ok. 33 proc. w 2009 r.). Udział ten zmalał w okresie ostatniego kryzysu.
W Hiszpanii spadł o 13 proc., w Polsce o 5,6 proc., a w Wielkiej Brytanii o 4,5 proc.
Ważnym wskaźnikiem jest udział dochodów podsektora samorządowego w dochodach sektora rządowego. Innymi słowy, chodzi o określenie, czy większe dochody ma sektor rządowy, czy samorządowy.
We wszystkich państwach sektor centralny ma wyższe dochody. Najwyższy udział dochodów samorządów w dochodach rządu występuje w Danii (67 proc.), Szwecji (ponad 48 proc.) i Japonii (ok. 51 proc.).
W Polsce, Holandii, Wielkiej Brytanii i we Włoszech udział ten wynosił od 36,7 proc. do 33 proc. Średnia dla całej UE to 25,3 proc. Najniższy udział notują kraje federalne – Niemcy oraz Hiszpania (ok. 18 proc.).
Udział dochodów samorządów w PKB pokazuje z kolei, jaki wpływ ma ten podsektor na gospodarkę. Najwyższy udział ma Dania (37 proc. w 2010 r.) i Szwecja (ok. 25 proc.).
Wysoki udział mają też Holandia i Włochy (16,4 proc. oraz ponad 15 proc. w 2010 r.), a także Norwegia, Wielka Brytania i Polska (ok. 14 proc.). Najniższy udział dochodów samorządów w PKB występuje w Hiszpanii i Niemczech (6,5 proc. oraz 7,8 proc.).

Wpływy z podatków

Podstawowymi źródłami dochodów samorządów są podatki oraz transfery bieżące z budżetu państwa. Wpływy z tych źródeł stanowią 80 proc. dochodów samorządowych w nowych krajach UE oraz ok. 75 proc. w krajach starej Unii.
Wpływy podatkowe dzielą się na dochody z podatków od produkcji, od dochodu i majątku oraz kapitałowe.
Do podatków od produkcji należy zaliczyć m.in. VAT i akcyzę, do podatków od dochodu i majątku daniny związane m.in. z obciążeniami dochodów osób fizycznych (np. PIT), a do kapitałowych np. podatek od spadków i darowizn.
Największy udział podatków od dochodu i majątku w dochodach samorządów występuje w Szwecji (ok. 60 proc.), Norwegii (ok. 39 proc.) oraz Danii (31 proc. w 2010 r., a w całym badanym okresie ok. 37 proc.).
W USA udział ten wynosi ok. 29 proc. a w Polsce ok. 20 proc. Najniższy udział mają samorządy węgierskie (ok. 1,7 proc.) oraz holenderskie (ok. 4 proc.).
W okresie kryzysu w wielu krajach, w tym m.in. w Polsce, Hiszpanii, we Włoszech i w Japonii wpływy z tych podatków zmalały.
Warto zauważyć, że w Polsce dochody podsektora samorządowego z podatków od dochodu i majątku stanowią ok. 40 proc. wszystkich wpływów z tych podatków, w Danii – ok. 40 – 50 proc., w Japonii ok. 35 proc., a w Szwecji – aż 80 proc. Najmniejszy udział samorządu występuje na Węgrzech (2 proc.).
Z kolei podatki od produkcji stanowią 30 – 35 proc. dochodów sektora samorządowego w Hiszpanii, 30 – 37 proc. we Francji oraz 25 – 29 proc. w Japonii. W Polsce udział ten wynosi 8,6 proc. i jest zbliżony do średniej dla nowych krajów członkowskich, która wyniosła 9 proc.
Udział samorządów we wpływach z podatków od produkcji w okresie kryzysu znacznie spadł. Głównie we Francji (o 25,1 proc.) i Włoszech (o 17,4 proc.).
Jak wynika z raportu, większego znaczenia w dochodach samorządowych nie mają natomiast wpływy z podatków kapitałowych.



Środki rządowe

Samorządy dostają środki z sektora rządowego, ale skala tych przepływów jest bardzo różna, w zależności od kraju. Dochody od rządu stanowią aż 80 proc. wszystkich dochodów samorządowych w Bułgarii, 65 – 69 proc. w Holandii i ok. 65 proc. w Wielkiej Brytanii. W Polsce przepływy pieniędzy z budżetu państwa stanowiły w latach 2004 – 2008 ok. 49 proc., a w latach 1999-2003 oraz 2009 – 2010 ok. 53 proc. wszystkich dochodów podsektora samorządowego. Udział ten jest najniższy w Szwecji (21 – 24 proc.), Hiszpanii (ok. 30 proc.), Niemczech (ok. 31,5 proc.) oraz Japonii (ok. 32 proc.) i USA (35 – 37 proc.).
Generalnie we wszystkich krajach transfery od rządu od 2008 r. stanowią coraz większą część dochodów samorządów.
Podsektor samorządowy otrzymuje też dochody ze sprzedaży towarów i usług (najwięcej w USA) oraz z majątku.

Znaczenie gospodarcze

Biorąc pod uwagę dane dotyczące dochodów sektora samorządowego autorzy raportu zauważają, że w okresie 1999 – 2010 wpływy z podatków od dochodu i majątku rosły prawie dwa razy szybciej niż wzrost PKB, transfery od rządu rosły w takim samym tempie, a dochody ze sprzedaży i podatków od produkcji były niższe niż tempo wzrostu PKB.
Wszystkie kraje pod względem dochodów można podzielić na dwie grupy. Do pierwszej należą kraje, w których dochody samorządów mają bardzo duże znaczenie gospodarcze, a drugą kraje, w których to znaczenie jest niewielkie. Jak wynika z raportu, do pierwszej grupy zaliczono samorządy, których udział dochodów w PKB był niższy niż 12,5 proc., a do drugiej samorządy krajów, w których udział był wyższy.
Do krajów o wysokiej relacji dochodów w PKB zaliczono więc: Danię, Szwecję, Holandię, Japonię, Włochy, Polskę, Norwegię i Wielką Brytanię. Niski wpływ na gospodarkę mają natomiast samorządy w Hiszpanii, Niemczech i USA, a także we Francji, w Czechach i na Węgrzech.

Wydatki inwestycyjne

Wydatki publiczne dzielą się na bieżące i inwestycyjne. Średnio udział wydatków inwestycyjnych w PKB we wszystkich badanych krajach wyniósł od 15 do 25 proc. W okresie kryzysu rządy poprzez inwestycje chciały pobudzić swoje gospodarki. W USA w ciągu ostatnich 10 lat udział wydatków na inwestycje wzrósł z 12 do 17 proc., a w krajach starej UE z 12,3 proc. do 15,9 proc. Najbardziej spektakularny wzrost nastąpił jednak w nowych krajach członkowskich, a głównie w Polsce. W 1999 r. rząd i samorządy przeznaczały na inwestycje 14 proc. wszystkich inwestycji, a w 2010 r. – 29 proc.
Poza wyjątkami, takimi jak Grecja czy Estonia, we wszystkich badanych krajach największym inwestorem w sektorze publicznym są samorządy. Udział w inwestycjach publicznych polskich samorządów przekracza 60 proc.

Najwięcej na pensje

Interesujące dane dotyczą struktury wydatków. W tym zakresie raport wskazuje na duże rozbieżności między poszczególnymi krajami. W Niemczech wydatki samorządów na wynagrodzenia stanowią ok. 1/4 wydatków ogółem, a w Norwegii – 1/2. W Polsce wydatki na wynagrodzenia w 2010 r. stanowiły 39 proc. wydatków ogółem, co oznacza spadek w porównaniu z danymi za 2002 r. (46 proc.). Do krajów o najwyższym udziale wynagrodzeń w wydatkach bieżących poza Polską zalicza się też: Bułgarię, Cypr, Słowenię i Belgię.
Wydatki na obsługę zadłużenia są również zróżnicowane. W krajach starej Unii najwięcej na spłatę długów w stosunku do dochodów przeznaczają Niemcy (2,7 proc.), Holandia (2,3 proc.) oraz Francja (2,2 proc.). W Polsce wskaźnik ten waha się od 0,7 do 1 proc.
Znaczną część wydatków samorządy przeznaczają na edukację. Najwięcej, ponad 30 proc., kraje bałtyckie, Słowacja, Słowenia i Bułgaria, a najmniej, poniżej 10 proc., Hiszpania, Grecja, Włochy i Portugalia. W tych ostatnich państwach niski udział finansowania szkolnictwa przez samorządy wynika z rozwiązań instytucjonalnych. Podsetkor samorządowy w Polsce przeznacza na edukację ok. 27 proc. swoich wydatków.
Wysoki udział w wydatkach ogółem mają również wydatki na ogólne usługi publiczne, czyli na funkcjonowanie jednostek, usługi ogólne. W krajach UE samorządy przeznaczają na ten cel średnio ok. 18 proc. wydatków, w Polsce ponad 9 proc.
Istotny udział w wydatkach mają również sprawy gospodarcze, takie jak transport, komunikacja (średnio ok. 13 proc. wydatków ogółem) oraz ochrona zdrowia (średnio 9 proc.). Podsetkor samorządowy w Polsce przeznacza na ochronę zdrowia ok. 16 proc. środków.
Raport omawia również zmiany w wydatkach inwestycyjnych i bieżących, jakie następowały w poszczególnych krajach. Trudno jednak wskazać wyraźne trendy w tym zakresie.



Deficyt i dług

W analizie poziomu długu i deficytu istotną rolę odgrywa nadwyżka operacyjna. Powstaje ona w sytuacji, gdy dochody bieżące są wyższe od wydatków bieżących samorządu. Wskaźnik nadwyżki do dochodów jednostki pozwala ocenić, jakie ma ona możliwości inwestycyjne. Najlepsze wskaźniki posiadają Francja (nadwyżka stanowi 18,7 proc. dochodów), Czechy (14 proc.) i Polska (13 proc.). Z drugiej strony, niski wskaźnik występuje w Irlandii (1,3 proc.), Wielkiej Brytanii (1,5 proc.) oraz Danii (2,8 proc.).
Autorzy raportu wskazują również na strukturalny deficyt występujący we wszystkich latach objętych badaniem w sektorze rządowym Polski, Grecji, Japonii, Portugalii i Francji.
Normą we wszystkich krajach objętych badaniem był również deficyt sektora samorządowego, choć ma on w większości krajów charakter cykliczny. W niektórych krajach, takich jak Polska (2009 – 2010), USA (2009) i Norwegia (2008 – 2010), poziom deficytu podsektora samorządowego przekroczył 1 proc. PKB, a więc był wysoki. W Polsce i Norwegii wynika to jednak z tego, że samorządy bardzo dużo inwestowały.
Generalnie jednak deficyt samorządów w większości krajów był kilkukrotnie mniejszy niż deficyt rządu.
Rosnący deficyt oznacza również wzrost zadłużenia. Udział zadłużenia podsektora samorządowego w PKB przekraczał 8 proc. w USA, Norwegii, we Francji, w Holandii, we Włoszech i w Danii. W Polsce w 2010 r. dług samorządów stanowił 3,9 proc. PKB i 7 proc. długu całego sektora finansów publicznych.
Jak wynika z raportu, na finansowanie zadań i inwestycji najwięcej pożyczają samorządy w USA (relacja długu do dochodów wyniosła 114 proc. w 2009 r.), Norwegii (90 proc.), Francji, Niemczech oraz Belgii (we wszystkich trzech – ok. 70 proc.).
Dług podsektora samorządowego ma duże znaczenie w długu kraju w trzech państwach: Norwegii (stanowił 40 proc. sektora rządowego), USA (22 proc.) oraz Estonii (ponad 100 proc.). W Polsce dług samorządów wyniósł 7 proc. długu publicznego. Podobnie jest w Czechach, Hiszpanii, we Włoszech i w Wielkiej Brytanii.
Polskie samorządy przeznaczyły 39 proc. wszystkich wydatków na wynagrodzenia.
Raport w całości jest dostępny w numerze 1–2 czasopisma „Samorząd Terytorialny” oraz w internecie pod adresem http://www.samorzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/finanse-podsektora-samorzadowego-w-wybranych-krajach-oecd-w-latach-19992010 .