Przepisy nie przewidują sytuacji, w której przewodniczący ani jego jedyny zastępca nie są w stanie wykonywać swoich obowiązków, w tym zwoływać i prowadzić sesji. Zastępstwo wojewody stoi zaś pod znakiem zapytania.
Rada gminy ze swojego grona może wybrać nawet trzech wiceprzewodniczących. Jednak nie znaczy to, że musi ich tylu wybrać – liczba wiceprzewodniczących nie jest radnym narzucona. Mogą więc oni wyznaczyć tylko jednego zastępcę przewodniczącego, co w czasie pandemii jest ryzykowne. Jednoczesna nieobecność z powodu choroby, kwarantanny czy izolacji przewodniczącego i jego zastępcy może skutecznie sparaliżować prace rady i uniemożliwić podejmowanie uchwał. W przypadku zaś dłuższej blokady organu stanowiącego niezbędne może być nawet ustanowienie zarządu komisarycznego.
Rady powinny wziąć pod uwagę różne scenariusze, także i ten, że w tym samym czasie choroba uniemożliwi wykonywanie funkcji przez przewodniczącego i jego zastępcę (zastępców). Czas więc powiększyć liczbę wiceprzewodniczących do dopuszczalnego maksimum. Tym bardziej że jak wskazują eksperci, rozwiązanie jednoczesnej absencji „głównych radnych” nie jest uregulowane w ustawie o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.).
Kwarantanna nie wyłącza
– Sytuacji, w której przewodniczący rady gminy ani jego jedyny zastępca nie są w stanie wykonywać swoich obowiązków, w tym zwoływać i prowadzić posiedzeń rady, nie jest przewidziana przepisami – potwierdza Mirosław Rymer z wydziału nadzoru prawnego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, radca prawny w Kancelarii Płaza & Głąb. – Ustawodawca uregulował jedynie przypadek, w którym nieobecny będzie przewodniczący rady i tenże przewodniczący nie wyznaczył żadnego z wiceprzewodniczących do wykonywania swoich zadań.
Wówczas wszystkie jego kompetencje przejmuje najstarszy wiekiem wiceprzewodniczący – tłumaczy dr hab. Kazimierz Bandarzewski z Uniwersytetu Jagiellońskiego i sędzia WSA. Dodaje, że pod pojęciem nieobecności przewodniczącego można rozumieć także jego chorobę, kwarantannę, izolację lub podobne sytuacje. Ekspert podkreśla jednak, że przewodniczący może podejmować czynności związane ze sprawowaniem swojego stanowiska, np. zwoływać sesje rady. – Choroba czy kwarantanna nie oznacza, że przewodniczący nie może zwołać sesji rady albo przynajmniej wyznaczyć (upoważnić) jednego z wiceprzewodniczących do wykonania tej czynności – mówi Kazimierz Bandarzewski.
Podobnie uważa dr Sebastian Gajewski, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego Europejskiej Wyższej Szkoły Prawa i Administracji w Warszawie. Zawraca on uwagę, że przewodniczący i wiceprzewodniczący rady gminy nie są zatrudnieni na tych stanowiskach w stosunku pracy, stosunku służbowym ani cywilnoprawnym. – Pozwala to przyjąć, że również w okresie stwierdzonej orzeczeniem lekarskim niezdolności do pracy, niezdolności do służby lub stanów równoważnych (np. kwarantanny) zachowują zdolność do wykonywania (przynajmniej niektórych) czynności składających się na ustawowe zadania przewodniczącego, chyba że znajdują się w stanie wyłączającym świadome lub swobodne podjęcie działania – mówi prawnik. Według niego w przypadku, w którym zarówno przewodniczący, jak i jedyny wiceprzewodniczący są niezdolni do pracy lub znajdują się w stanie równoważnym, jeden z nich powinien – stosownie do art. 20 u.s.g. – zwołać sesję rady gminy. Powinien też, jeśli nie naruszy tym ciążących na nim obowiązków administracyjnoprawnych, poprowadzić jej obrady, w tym – w celu wyłonienia kolejnego z wiceprzewodniczących, który mógłby wykonywać obowiązki przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady.
Paraliż (nie)unikniony
Problem pojawia się wtedy, gdy ani przewodniczący, ani też żaden z wiceprzewodniczących nie ma możliwości wykonywania zadań. – Sytuacji, w których długotrwale nie ma ani przewodniczącego, ani jego (jedynego) zastępcy, w praktyce może być sporo – twierdzi Karol Kupień, radca prawny w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu. Dodaje, że może to być nie tylko przypadek, gdy obaj są długotrwale chorzy, lecz także sytuacja, gdy jeden z nich umiera, a drugi jest długotrwałe niedysponowany. – Wówczas rzeczywiście ma miejsce paraliż danej rady, ponieważ w takiej sytuacji nikt nie może zwołać sesji organu stanowiącego – twierdzi dr hab. Kazimierz Bandarzewski.
Jak zatem w takiej sytuacji zebrać radę, gdy konieczne jest podjęcie niezbędnych uchwał, z których uchwaleniem nie można zwlekać? Czy można przyjąć w drodze analogii inne rozwiązania przyjęte w ustawie o samorządzie gminnym? – Jeśli przewodniczący i wiceprzewodniczący nie zachowują faktycznej i prawnej zdolności do zwołania sesji rady i jej poprowadzenia, to nie ma możliwości zwołania sesji rady ani przeprowadzenia wyboru kolejnego jej wiceprzewodniczącego – twierdzi dr Sebastian Gajewski. – Kompetencji takiej nie ma też wojewoda ani żaden inny organ – podkreśla prawnik. I dodaje, że jest to luka w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, która wymaga interwencji ustawodawcy.
Wniosek o zarząd
Z kolei zdaniem dr. hab. Kazimierza Bandarzewskiego, jeśli podjęcie czynności przez przewodniczącego lub najstarszego wiekiem wiceprzewodniczącego nie jest możliwe i trwa to bardzo długo, uniemożliwiając wykonywanie zadań i przez radę, i przez organ wykonawczy, to pozostaje zwrócenie się do wojewody o zainicjowanie postępowania nadzorczego zmierzającego do zawieszenia organów w trybie art. 97 u.s.g. (art. 84 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 85 ustawy o samorządzie województwa) – zauważa ekspert. – Wtedy po ustanowieniu zarządu komisarycznego komisarz rządowy przejmuje kompetencje obu organów. To rozwiązanie stanowi jednak ostateczną możliwość, która powinna być stosowana tylko w ekstremalnych przypadkach – mówi dr hab. Kazimierz Bandarzewski.
– Alternatywnym rozwiązaniem mogłoby być złożenie rezygnacji zarówno przez przewodniczącego, jak i jego jedynego zastępcę oraz zastosowanie trybu przewidzianego w art. 19 ust. 6‒8 u.s.g. – uważa Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu. Zgodnie z tymi przepisami w przypadku rezygnacji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rada podejmuje uchwałę w sprawie jej przyjęcia nie później niż w ciągu miesiąca od złożenia rezygnacji. Niepodjęcie tej uchwały we wskazanym czasie jest równoznaczne z przyjęciem rezygnacji przez radę gminy z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta uchwała. – Takie rozwiązanie będzie jednak możliwe jedynie w przypadku, gdy stan zdrowia przewodniczącego i jego zastępcy pozwoli na złożenie rezygnacji, a przy tym oni sami będą chcieli to zrobić. Brak jest przepisów pozwalających przymusić ich do takiej rezygnacji – twierdzi Karciarz.
Sporne rozwiązanie
Inny sposób proponuje Karol Kupień. – W drodze analogii zastosować można art. 19 ust. 7 i 8 u.s.g. w ten sposób, że wojewoda widząc brak możliwości zwołania sesji przez dłuższy czas z uwagi na nieobecność przewodniczącego i jego zastępcy, samodzielnie zwołuje sesję. Wyznacza porządek obrad, w ramach którego nastąpi wybór nowego przewodniczącego (ewentualnie również jego zastępcy), a do czasu tego wyboru sesję prowadzi najstarszy wiekiem radny, który wyraził na to zgodę – mówi prawnik. Ekspert dodaje, że takie działanie jest jednak bardzo wątpliwe w świetle przepisów u.s.g. oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, które kwestionują możliwość stosowania wykładni rozszerzającej do tego rodzaju przepisów. Do tych zastrzeżeń dołączają się inni eksperci. Zdaniem Sebastiana Gajewskiego nie ma podstaw do przyjęcia, że w przypadku gdy przewodniczący i wiceprzewodniczący wskutek niezdolności do pracy z powodu choroby lub stanu równoważnego nie mogą zwołać sesji i przewodniczyć obradom, będzie mógł to zrobić wojewoda. Prawnik wyjaśnia, że w tej sytuacji nie jest dopuszczalne stosowanie kompetencji przewidzianej w art. 19 ust. 7 u.s.g., bo na gruncie prawa samorządu terytorialnego utrwalona jest zasada, że przepisy o kompetencjach organów nadzoru należy wykładać ściśle. – Oznacza to w szczególności, że nie można domniemywać kompetencji po stronie tych podmiotów ani też tworzyć ich w drodze wykładni per analogiam – wyjaśnia dr Gajewski. Pogląd ten podzielany jest przez Mirosława Rymera. [opinia Mirosława Rymera]
opinie ekspertów
Mirosław Rymer starszy inspektor wojewódzki w wydziale nadzoru prawnego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, radca prawny w Kancelarii Płaza & Głąb
Nie jest możliwe zastosowanie art. 19 ust. 7 u.s.g. i zwołanie sesji przez wojewodę. Przepis ten wprowadzono w ściśle określonym celu, to jest gdy po odwołaniu lub przyjęciu rezygnacji stanowiska przewodniczącego i zastępcy rady nie zostały obsadzone wskutek bezczynności rady. Taki przypadek miał miejsce parę lat temu w jednym z dużych śląskich miast, gdy rada przez wiele miesięcy nie dokonywała wyboru przewodniczącego. Pamiętać należy, że ingerencja administracji rządowej w funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego i ich organów stanowi wyjątek, a nie regułę, i może nastąpić, zgodnie zresztą z konstytucyjną zasadą legalizmu, tylko w przypadku wyraźnego ustawowego upoważnienia do takiej ingerencji. W bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się wyraźne stanowisko, że zwołanie posiedzenia rady przez osobę nieuprawnioną stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności wszystkich uchwał podjętych na takim posiedzeniu.
Osobiście dopuściłbym w tym przypadku zwołanie posiedzenia rady przez najstarszego wiekiem radnego, choć brak jest do tego podstawy prawnej, ale tylko i wyłącznie w celu wyboru dodatkowego wiceprzewodniczącego rady. Wydaje się, że w tym przypadku zarówno wojewoda jako organ nadzoru, jak i sąd administracyjny dokonaliby wyważenia interesu społecznego i gminy, w efekcie uznając, że, co prawda, sesja zwołana została przez osobę nieuprawnioną, ale wyłącznie w celu zapewnienia możliwości działania rady gminy i zabezpieczenia wykonywania przez nią zadań publicznych. Podejmowanie innych uchwał na takiej sesji oceniam jako bardzo ryzykowne z uwagi na wysokie prawdopodobieństwo stwierdzenia ich nieważności.
Rozwiązanie w postaci rezygnacji z funkcji niedysponowanych przewodniczącego i wiceprzewodniczącego i zwołania sesji przez wojewodę w tym przypadku wydaje się nie najlepszym rozwiązaniem. Nadto trudno sobie wyobrazić skuteczne złożenie rezygnacji przez osoby będące w stanie wykluczającym wykonywanie swoich funkcji.
dr Sebastian Gajewski adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego Europejskiej Wyższej Szkoły Prawa i Administracji w Warszawie
Rada gminy nie może uregulować w statucie określonej liczby wiceprzewodniczących. Takie unormowanie naruszałoby art. 19 ust. 1 u.s.g., z którego wynika po stronie rady prawo do ustalenia liczby wiceprzewodniczących od jednego do trzech oraz do ich wyboru. Przepis ten jest bezwzględnie wiążący i nie może być w żaden sposób modyfikowany w statucie. Taka zmiana nastąpiłaby wówczas, gdyby statut określał konkretną liczbę wiceprzewodniczących. Statut jako akt prawa miejscowego jest bowiem aktem prawa powszechnie obowiązującego, a w konsekwencji zgodność z nim zachowywać musi każda inna uchwała rady gminy. Z tego powodu takie unormowanie wyłączałoby przewidzianą przez art. 19 ust. 1 u.s.g swobodę rady gminy w każdorazowym określaniu liczby jej wiceprzewodniczących. Stanowiłoby ono istotne naruszenie prawa i jako takie powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności takich postanowień statutu. ©℗
Lepiej dmuchać na zimne
Przepisy u.s.g. nie rozwiązują wprost sytuacji jednoczesnej absencji przewodniczącego i jego zastępcy. Inne zaś alternatywne sposoby są wątpliwe pod względem prawnym i mogą być zakwestionowane przez wojewodę lub sąd administracyjny. Jedyną bezpieczną metodą, która może uchronić radę przed paraliżem, jest niezwłoczne wybranie kolejnych wiceprzewodniczących. Prawdopodobieństwo choroby ich wszystkich w tym samym czasie jest mniejsze niż w przypadku wyboru tylko jednego wiceprzewodniczącego. Przy czym zapisy statutu gminy nie powinny temu stać na przeszkodzie, gdyż, jak wskazują eksperci, nie jest to materia, która może być w nich uregulowana. [opinia Sebastiana Gajewskiego]
Podstawa prawna
• art. 19 ust. 1 i 6‒8, art. 20, art. 97 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378)
• art. 84 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 920)
• art. 85 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1668)
