- Nowelizacja umożliwia realizację programu w sposób uproszczony, na zasadzie dotacji, gdzie część obowiązków związanych z rolą inwestora leży po stronie mieszkańca - mówi Paweł Mirowski, wiceprezes Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.
Do tej pory podpisano tylko siedem porozumień z gminami w sprawie realizacji programu „Stop smog”. Co było głównym hamulcem powodującym, że inne jednostki samorządu nie były tą formą pomocy zainteresowane?
Z pewnością złożyło się na to szereg czynników. Program funkcjonuje dopiero od 2019 r., gminy nie mają jeszcze o nim pełnej wiedzy lub są zaangażowane w realizację innych projektów, np. ze środków UE na lata 2014–2020. Poza tym „Stop smog” różni się od innych programów finansujących wymianę źródeł ciepła w budynkach jednorodzinnych zakresem, bo wymieniane jest nie tylko źródło ciepła, lecz także jest wykonywana termomodernizacja budynków. Różni się także obowiązkami, jakie są po stronie administracji samorządowej. Uczestnictwo w programie wymaga nie tylko weryfikacji wnioskodawców pod kątem kryteriów dostępowych do programu, w tym kryterium dochodowego i majątkowego, lecz również realizacji całego procesu inwestycyjnego, w tym zamówień publicznych, za który odpowiedzialna jest gmina.
Przy dodatkowych warunkach, takich jak realizacja programu w minimum 2 proc. budynków jednorodzinnych (ten wymóg łagodzi nowelizacja ustawy termomodernizacyjnej – red.), opracowanie nowego dokumentu programowego czy wniesienie 30 proc. wkładu finansowego do inwestycji, których wartość jest większa niż sama wymiana źródła ciepła, powoduje, że gminy wolą korzystać z innych źródeł finansowania, np. z funduszy UE, lub realizować własne programy polegające na zwrocie mieszkańcom części kosztów wymiany źródeł ciepła.
Nowelizacja ustawy znosi obowiązek sporządzania przez samorządy gminnych programów niskoemisyjnych. A co z tymi jednostkami, które te programy przyjęły na wiele lat? Programy zostaną unieważnione?
Nie, te programy mogą funkcjonować dalej. W mojej opinii każda gmina, która w sposób przejrzysty i planowy chce realizować działania na rzecz poprawy jakości powietrza, w szczególności w sektorze komunalno-bytowym, powinna taki dokument posiadać. Po nowelizacji przepisów dotyczących programu „Stop smog” gminy mogą uchwalać tego rodzaju dokumenty w oparciu o ogólne uprawnienia, jakie im daje ustawa o samorządzie gminnym.
Gmina ma zapewnić 30 proc. wkładu własnego, a nawet więcej, jeśli ma powyżej 100 tys. mieszkańców. Czy dziś, gdy samorządy mają mniejsze dochody i jest pandemia, to wsparcie państwa nie powinno być wyższe?
Należy mieć świadomość, że zarówno samorządy, jak i budżet centralny będą mogły mieć problemy wynikające z trudniejszej sytuacji społeczno-gospodarczej spowodowanej pandemią COVID-19. Jednakże po wprowadzonych zmianach możliwa będzie realizacja programu w mniejszej skali. W przypadku gmin poniżej 100 tys. mieszkańców nastąpi zmniejszenie minimalnej liczby budynków jednorodzinnych umożliwiającej aplikowanie do programu z 2 do 1 proc. lub do co najmniej 20 budynków. Możliwe też będzie jednorazowe zniesienie tego limitu, w sytuacji gdy jednostka wcześniej zawarła co najmniej jedno porozumienie w ramach programu.
W przypadku miast powyżej 100 tys. mieszkańców pozostanie tak jak dotychczas – nie będzie limitów dotyczących liczebności budynków, lecz miasta te będą musiały zapewnić większy wkład finansowy do programu.
Za każdym razem będą uzgadniać to z NFOŚiGW indywidualnie? O wkładzie jakiej wysokości mówimy?
Zgodnie z ustawą o wspieraniu termomodernizacji gmina ma za zadanie zabezpieczyć w swoim budżecie pieniądze na wkład własny. W przypadku gmin powyżej 100 tys. mieszkańców wysokość tego wkładu musi wynosić więcej niż 30 proc. kosztów realizacji inwestycji i będzie to koszt każdorazowo regulowany odrębnym porozumieniem dedykowanym dla danej umowy.
Nowela zmniejsza także z 50 na 30 proc. wymaganą redukcję zapotrzebowania na ciepło grzewcze. Jednak dla bardzo starego domu te 30 proc. to jest prawie nic. Może należałoby te wymogi energetyczne zróżnicować – zależnie od stanu budynku czy też jego efektywności energetycznej?
Zmniejszenie wymaganej redukcji zapotrzebowania na ciepło grzewcze było jednym z postulatów gmin zainteresowanych programem „Stop smog”. Ich doświadczenia pokazują, że osiągnięcie 50-proc. zmniejszenia energii w założonym budżecie może być trudne do zrobienia lub wręcz niewykonalne.
Wynika to przede wszystkim z grupy docelowej programu, jaką są osoby ubogie energetycznie. Budynki do nich należące wymagają często równolegle innych prac budowlanych, których przeprowadzenie jest konieczne w celu zapewnienia funkcjonalności systemów poprawiających efektywność energetyczną budynku. Zmiany w programie przewidują możliwość wydatkowania na ten cel do 20 proc. kosztów przy niezmienionym średnim budżecie na jeden budynek (53 tys. zł). Właśnie uwzględnienie tych wydatków spowodowało konieczność obniżenia wymaganej redukcji zapotrzebowania na ciepło grzewcze.
Co w sytuacji, gdy gmina nie zdąży z inwestycją w trzy, cztery lata? Będzie od razu musiała zwracać środki, czy dostanie szansę na dokończenie przedsięwzięcia?
Po pierwsze, zanim gmina przystąpi do programu, powinna przeprowadzić analizę możliwości jego realizacji, w tym np. przeprowadzić wstępny nabór czy też rozeznanie wśród potencjalnych beneficjentów. Po drugie, będzie można wnioskować o dofinansowanie realizacji inwestycji w mniejszej liczbie budynków. Po trzecie, zmiana umożliwia również realizację programu w sposób uproszczony dla gminy – na zasadzie dotacji, gdzie część obowiązków związanych z rolą inwestora leży po stronie mieszkańca. Na przykład gmina nie będzie musiała prowadzić zamówień publicznych, a jedynie ogłosić nabór wykonawców, a spośród nich mieszkaniec wybierze sobie firmę, która zrealizuje mu inwestycję.
Należy w taki sposób przygotować się do realizacji programu, żeby zdążyć w przewidzianym w ustawie terminie.
A co będzie, jeśli wybrana przez mieszkańca firma w międzyczasie zbankrutuje, a prace są rozgrzebane? Jak dalej prowadzić inwestycję, by nie opóźnić całego przedsięwzięcia?
Są to zdarzenia losowe, które zawsze mogą mieć miejsce i nie są do przewidzenia na etapie podpisywania umów. W takiej sytuacji będzie konieczność wybrania nowej firmy, która dokończy inwestycję.
Czyli w ramach jednego przedsięwzięcia możemy mieć taką sytuację, że tam, gdzie gmina jest inwestorem, to są przetargi na wybór wykonawcy, a gdzie zadania inwestorskie przejmuje mieszkaniec, jest szybka ścieżka.
Wydaje się, że JST będą decydować się na jedną ścieżkę, która będzie uregulowana w regulaminie programu uchwalanego na poziomie gminy. Komplikowanie realizacji programu, w tym wykonywanie przez pracowników urzędu dodatkowych obowiązków wynikających z podwójnego trybu realizacji programu, na pewno nie leży w interesie gminy. Jednak to każda z nich będzie indywidualnie podejmować ostateczną decyzję, którą ze ścieżek wybiera do realizacji.
Największy problem z tym programem jest taki, że samorządy nie do końca są przygotowane do narzuconej im roli inwestora i odpowiedzialności, jaką ona rodzi. Jak mają się zabezpieczyć przed ewentualnymi roszczeniami mieszkańców?
Jeśli gmina ma złe doświadczenia w realizacji projektów w trybie dotychczas proponowanym przez program, będzie mogła ustanowić w regulaminie programu inny tryb realizacji polegający na udzielaniu dotacji celowej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów zgodnie z art. 403 ust. 4–6 prawa ochrony środowiska. Będzie to tryb zbliżony do już realizowanych przez gminy projektów w ramach PONE, w których formalnie inwestorem jest mieszkaniec. Jednak nie zwalnia to jednostki z konieczności nadzoru nad inwestycją czy też określenia kryteriów dla wykonawców prac montażowych i termomodernizacyjnych.
A to oznacza, że gmina musi kontrolować postęp prac w domu mieszkańca i rozliczać wybraną przez niego firmę.
Tak, gmina jako inwestor musi ustalić pewien choćby minimalny nadzór nad inwestycją, tak aby zapewnić spełnienie ustaleń umowy między gminą, mieszkańcem a wykonawcą. Te kwestie nie mogą być pozostawione wyłącznie pomiędzy mieszkańcem-beneficjentem a wykonawcą. Po pierwsze mieszkaniec przeważnie nie dysponuje odpowiednią wiedzą fachową, aby móc ocenić jakość i sposób wykonywanych inwestycji (prac). Po drugie należy mieć świadomość, że są to inwestycje wykonywane ze środków publicznych, które wymagają odpowiedniej kontroli spełniania warunków określonych w obowiązujących przepisach zarówno dotyczących samego programu, jak i kwestii np. spełnienia odpowiednich warunków technicznych wykonanych prac.
Oprócz „Stop smog” zachodzą teraz spore zmiany w drugim priorytetowym programie antysmogowym rządu, skierowanym do odbiorców indywidualnych, czyli w „Czystym powietrzu”. Gminy mają otrzymywać 100 zł za każdy poprawnie wypełniony wniosek. Za co konkretnie należą im się te pieniądze? Za przygotowanie całego zaświadczenia o dochodach, czy za samą weryfikację podanych przez mieszkańca informacji?
Nie zawsze będzie to 100 zł, kwota ta ma pokryć koszty obsługi zadań realizowanych przez gminy. I tak za każdy przekazany do wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej wniosek o podwyższony poziom dofinansowania, zawierający wydane przez gminę zaświadczenie o wysokości przeciętnego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego, gmina otrzyma 100 zł. JST otrzyma zaś 50 zł, jeśli np. za względu na zamieszkanie wnioskodawcy to nie ona będzie wydawała zaświadczenie o dochodzie, ale to ona przekaże wniosek z tym dokumentem do WFOŚiGW. Tyle samo otrzyma, gdy wniosek z wydanym przez nią zaświadczeniem zostanie złożony do programu bez jej pośrednictwa.
Pokrycie kosztów ponoszonych przez gminę będzie uwarunkowane zawarciem porozumienia z właściwym terytorialnie wojewódzkim funduszem ochrony środowiska w sprawie realizacji programu.