Coraz więcej miast i gmin podpisuje porozumienia z inspekcją sanitarną, by wspomóc ją w czasie epidemii. Brakuje jednak szczegółowych przepisów, które określałyby zasady powierzenia zadań organu administracji rządowej pracownikom samorządowym.
Na infoliniach dla obywateli lub przy wypełnianiu formularzy w związku z przeciwdziałaniem zakażeniu koronawirusem pracuje coraz więcej miejskich urzędników. To realne wsparcie dla sanepidu, który swoimi zasobami kadrowymi nie jest w stanie szybko udzielać informacji i reagować na zgłoszenia o kolejnych ogniskach choroby. Samorządy angażują się w pomoc na prośbę wojewody albo szefa lokalnej inspekcji sanitarno-epidemiologicznej, niekiedy też z własnej inicjatywy, ale też często pod wpływem nacisków mieszkańców. Tak było np. w podwarszawskim Piasecznie. – Dostawaliśmy coraz więcej pytań i próśb o interwencję od rodziców uczniów, których szkoły kierowały na zdalną naukę w związku z przypadkami zachorowania na koronawirusa. Sanepid nie nadążał z przesyłaniem decyzji, więc nie znali swojego statusu, co komplikowało im chociażby sytuację w pracy – wyjaśnia Daniel Putkiewicz, burmistrz miasta. Urzędnicy magistratu zostali więc zapytani, czy ktoś może pogodzić swoje obowiązki z dodatkowym zadaniem. Zgłoszenia zostały zweryfikowane. Do wsparcia sanepidu wybrano pojedyncze osoby z różnych wydziałów, tak by nie destabilizować pracy całego urzędu. – Naczelnicy zostali poproszeni o takie zorganizowanie pracy, by ich wydziały wywiązywały się ze swoich obowiązków – mówi Daniel Putkiewicz. Jak dodaje, koszty pracy urzędników oddelegowanych do pomocy sanepidowi są po stronie urzędu, bo wykonują oni obowiązki w ramach swojego standardowego czasu pracy. Burmistrz nie wyklucza jednak pracy w nadgodzinach. Jeśli będzie taka konieczność, także ten wydatek weźmie na siebie. Jest bowiem przekonany, że dzięki pomocy miejskich urzędników poprawi się przepływ informacji, sanepid nadrobi zaległości i wyjdzie na prostą.
Lada dzień podobne wsparcie otrzyma Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w Kędzierzynie-Koźlu. Jak informuje Piotr Pękala, rzecznik prasowy tamtejszego magistratu, na mocy porozumienia obu instytucji do pracy przy przeprowadzaniu wywiadów telefonicznych, zbieraniu i opracowywaniu danych oraz przygotowywaniu decyzji administracyjnych włączy się pięciu pracowników urzędu miasta, ochotników. – Czynności będą wykonywać w ramach godzin pracy w magistracie, bez dodatkowego wynagrodzenia. Obowiązki służbowe tych osób zostaną przydzielone innym pracownikom w ramach wewnętrznej organizacji wydziałów – dodaje rzecznik.
Z pomocą sanepidowi przyszedł także prezydent Grudziądza Maciej Glamowski, który na prośbę wojewody i inspektora sanitarnego także oddelegował do pomocy w lokalnym sanepidzie pięciu pracowników urzędu miasta. Pomagają oni m.in. w sporządzaniu raportów, aktualizowaniu i wprowadzaniu danych do odpowiednich systemów. Także tu wszyscy są ochotnikami, a za pracę w sanepidzie nie dostaną żadnych dodatków. Wsparcie stacji zaoferował także Poznań – miasto skierowało do niej urzędników z Biura Poznań Kontakt. – Prowadzą chatbota, infolinię informacyjną COVID-19, odbierają i koordynują zamówienia na zakupy dla seniora, a także wykonują wywiady u osób wskazanych nam przez sanepid – tłumaczy Daria Kulczewska z poznańskiego urzędu. Swoje zadania wykonują w ramach czasu pracy, nie ma na razie nadgodzin.
Ale nie wszystkie magistraty palą się do pomocy, wyjaśniają, że mają inne zadania, nie chcą zdestabilizować pracy urzędu, a poza tym sanepid jest podległy administracji rządowej. – Niezależnie od sytuacji pracownicy samorządowi muszą wykonywać swoje własne obowiązki, żeby utrzymać funkcjonowanie miasta, bo to w tej sytuacji jest ważne dla mieszkańców. Obsługa mieszkańców musi odbywać się w miarę na bieżąco, nawet jeżeli w dużej mierze w trybie zdalnym – mówi Monika Chylaszek, rzecznik prasowy prezydenta Krakowa. Przekonuje, że samorząd nie został w sytuacji epidemii odciążony z jakichkolwiek swoich zadań i także zmaga się z kłopotami kadrowymi.
Wszyscy nasi rozmówcy z samorządów, które wspierają sanepid, wspominają o zawarciu z nim porozumienia. Tyle tylko, że w obowiązujących przepisach nie ma szczegółowej podstawy prawnej do ich zawierania. – Taką podstawą z pewnością nie są przepisy ustaw samorządowych dotyczące porozumień komunalnych i porozumień z organami administracji rządowej ani przepisy ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, które dotyczą porozumień. Przewidziane nimi dokumenty odnoszą się do innych układów podmiotów i mają inny przedmiot – wyjaśnia dr Sebastian Gajewski z Katedry Prawa Administracyjnego Europejskiej Wyższej Szkoły Prawa i Administracji w Warszawie. Dodaje, że porozumienie, na podstawie którego przenosi się pracowników jednego urzędu do czasowego wykonywania pracy w innym urzędzie (np. między urzędem gminy a powiatową stacją sanitarno-epidemiologiczną), nie nosi znamion porozumienia administracyjnego. Jego istotą jest bowiem zmiana w treści stosunku pracy między przenoszonymi pracownikami a urzędem, który stanowi ich pracodawcę. Zmienia się więc podmiot, na którego rzecz świadczą pracę, i podmiot, który sprawuje nad nimi władztwo kierownicze. W konkretnych przypadkach może także dojść do zmiany rodzaju wykonywanej pracy.
Podobnie uważa Mateusz Karciarz, prawnik z Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy. Twierdzi on, że przepisy samorządowe nie przewidują zawierania porozumień, na podstawie których powierza się dane zadanie przy jednoczesnym pozostawieniu możliwości jego realizacji przez podmiot powierzający. – Inna zaś forma porozumienia w tym przypadku nie wydaje mi się być właściwym rozwiązaniem – twierdzi Mateusz Karciarz. – Odpowiedzi nie widzę również w przepisach specustawy o COVID-19. Są tam co prawda przepisy umożliwiające delegowanie pracowników do innej pracy, jednakże taka możliwości istnieje wyłącznie w zakresie podmiotów zatrudniających pracowników samorządowych, zaś sanepid jest organem administracji rządowej, a więc jego pracownicy nie mają tego statusu – kwituje prawnik.
Z kolei dr Karolina Rokicka-Murszewska, radca prawny, asystent w Zakładzie Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UMK, uważa, że porozumienia między sanepidem a urzędami miejskimi mogły być zawierane w oparciu o art. 8 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, ost. zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378). Przepis ten stanowi, że „zadania z zakresu administracji rządowej gmina może wykonywać również na podstawie porozumienia z organami tej administracji”. – Tego typu porozumienie jest aktem ze sfery administracyjnego prawa ustrojowego. Ale nie ma – wbrew swej nazwie sugerującej tego rodzaju charakter – cech właściwych umowie cywilnoprawnej. Jego istotą jest to, aby nastąpiło przekazanie kompetencji do wykonywania zadań publicznych, które mocą ustaw są zastrzeżone dla właściwości konkretnego organu administracji. Nie jest to podstawa prawna dla zawarcia samego w sobie porozumienia, bo jego źródło musi być umiejscowione w przepisach prawa materialnego, a takiego brakuje – podkreśla dr Karolina Rokicka-Murszewska.
Jeszcze inne podejście ma dr Magdalena Niziołek, radca prawny, specjalista z zakresu prawa administracyjnego, postępowania administracyjnego i samorządu terytorialnego. Według niej do oddelegowania pracowników JST do stacji sanitarno-epidemiologicznej w ogóle nie potrzeba porozumień administracyjnych. [opinia]
opinia
Pracę w innej jednostce zleci wojewoda
dr Magdalena Niziołek radca prawny, specjalista z zakresu prawa administracyjnego, postępowania administracyjnego i samorządu terytorialnego
Możliwość skierowania osób do pracy przy zwalczaniu epidemii została przewidziana w art. 47 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (dalej u.z.z.). W ust. 1 art. 47 u.z.z. wskazano, że do pracy przy zwalczaniu epidemii – poza pracownikami podmiotów leczniczych i osobami wykonującymi zawody medyczne oraz osobami, z którymi podpisano umowy na wykonywanie świadczeń zdrowotnych – mogą być także skierowane inne osoby, np. wykonujące zawód niezwiązany z ochroną zdrowia, jeżeli ich skierowanie jest uzasadnione aktualnymi potrzebami podmiotów kierujących zwalczaniem epidemii. Niewątpliwie w sytuacji znacznego zwiększenia zakażeń koronawirusem, potrzeby podmiotów kierujących pandemią, w tym sanepidów, w zakresie pracowników z pewnością są uzasadnione. Artykuł 47 ust. 3 u.z.z. mówi, kto nie może zostać skierowany do pracy przy zwalczaniu epidemii. Listę osób, które są wyłączone, zawiera zaś art. 47 ust. 2 u.z.z. Są nimi m.in. kobiety w ciąży czy osoby samotnie wychowujące dziecko w wieku do 18 lat. Skierowanie do pracy przy zwalczaniu epidemii następuje w drodze decyzji. Przy zwalczaniu epidemii na terenie województwa, w którym osoba skierowana posiada miejsce pobytu lub jest zatrudniona, dokument ten wydaje właściwy wojewoda, a w razie skierowania do pracy na obszarze innego województwa minister zdrowia. Osobie skierowanej do pracy przy zwalczaniu epidemii dotychczasowy pracodawca, np. wójt, burmistrz, prezydent czy starosta, jest obowiązany udzielić bezpłatnego urlopu na czas określony w decyzji. Okres tego urlopu zalicza się do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze u tego pracodawcy. Sanepid nawiązuje z osobą skierowaną do pracy stosunek pracy na czas wykonywania określonej pracy, na okres nie dłuższy niż wskazany w decyzji.
