Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej u.f.p.) nie przewiduje sankcji za niedochowanie terminu przedłożenia organowi stanowiącemu projektu uchwały budżetowej. Dlatego uważa się, że ma on charakter instrukcyjny.
Gospodarowanie środkami publicznymi, ich gromadzenie oraz wydatkowanie przez JST musi następować w sposób uporządkowany formalnie i merytorycznie, tj. przez roczny plan budżetowy. Procedura jego opracowania i uchwalenia jest szczegółowo uregulowana w ustawie o finansach publicznych. Projekt dokumentu w praktyce przygotowuje skarbnik i podlegli mu pracownicy księgowości, ale przedstawia go radnym – do 15 listopada – włodarz. On też ponosi za niego odpowiedzialność. Uchwałę w tym zakresie jednostki samorządowe powinny przyjąć do końca grudnia (nie później jednak niż do 31 stycznia). W publikacji zebraliśmy najczęściej pojawiające się pytania na temat procedury uchwalania budżetu i udzieliliśmy na nie odpowiedzi. Przy wyjaśnieniu kontrowersyjnych zagadnień szczególnie pomocne było orzecznictwo sądów administracyjnych i uchwały regionalnych izb obrachunkowych.
▶ Wójt/zarząd do 15 listopada musi przedstawić radzie/sejmikowi projekt uchwały budżetowej. Jaka grozi sankcja za naruszenie tego terminu?
Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej u.f.p.) nie przewiduje sankcji za niedochowanie terminu przedłożenia organowi stanowiącemu projektu uchwały budżetowej. Dlatego uważa się, że ma on charakter instrukcyjny.
Można jednak zastosować ogólne przepisy dotyczące nadzoru, przewidziane w ustawach ustrojowych. Przykładowo, zgodnie z art. 96 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jeżeli powtarzającego się naruszenia Konstytucji RP lub ustaw dopuszcza się wójt, wojewoda wzywa go do zaprzestania naruszeń, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku – występuje z wnioskiem o jego odwołanie do prezesa Rady Ministrów. W przypadku odwołania wójta premier, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru nowego włodarza pełni jego funkcję. W literaturze wskazuje się, że istotną trudnością w zastosowaniu tej procedury jest to, że warunkiem jej wdrożenia jest fakt powtarzającego się naruszenia prawa przez wójta, który trwa mimo wezwania ze strony wojewody. Zauważyć przy tym należy, że w przypadku nieprzedłożenia projektu uchwały budżetowej mamy do czynienia z zaniechaniem, a nie działaniem (P. Walczak, „Ustawa o finansach publicznych. Komentarz dla jednostek samorządowych”, Legalis 2017/el).
Niezależnie od tego, czy możliwe jest wszczęcie ww. procedury, wskazać należy, że terminowe sporządzenie i przedłożenie przez zarząd JST projektu uchwały budżetowej ma istotne znaczenie dla jednostek podległych. W myśl art. 248 ust. 1 i 2 u.f.p. jednostki te są bowiem zobowiązane do opracowania projektów planów finansowych najpóźniej (ostateczny termin) do 22 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy na podstawie informacji wynikających właśnie z projektu uchwały budżetowej. Ponadto należy wziąć pod uwagę, że ostatecznym terminem na sporządzenie i przedłożenie przez zarząd JST projektu uchwały budżetowej jest 31 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy. Wynika to z art. 240 ust. 1 u.f.p., zgodnie z którym od czasu podjęcia uchwały budżetowej (jednak nie później niż do 31 stycznia roku budżetowego) podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu. W przypadku nieprzedłożenia projektu uchwały budżetowej do 31 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy brak jest podstaw prawnych do prowadzenia gospodarki finansowej JST, w tym do zaciągania zobowiązań oraz dokonywania wydatków. Oznacza to, że w interesie zarządu JST (jako organu wykonującego budżet) powinno być sporządzenie i przedłożenie projektu uchwały budżetowej przed rozpoczęciem roku budżetowego. I co ważne, naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków (Z. Ofiarski (red.), „Ustawa o finansach publicznych. Komentarz”, LEX 2019/el).
▶ Czy wójt/zarząd może do przekazanego projektu uchwały budżetowej zgłaszać autopoprawki?
W kwestii tej wypowiedziała się Regionalna Izba Obrachunkowa w Zielonej Górze w uchwale z 1 grudnia 2010 r. (nr 410/10). Podała ona mianowicie, że po 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy organ wykonawczy JST traci prawo zgłaszania autopoprawek i samodzielnych zmian do przedstawionego przez siebie i przedłożonego do uchwalenia projektu uchwały budżetowej. Odmienne zdanie wyraziła RIO we Wrocławiu w uchwale z 27 lipca 2011 r. (nr 73/11). Według niej – w świetle art. 240 u.f.p. – do czasu podjęcia uchwały budżetowej, jednak nie później niż do 31 stycznia roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedłożony organowi stanowiącemu JST i RIO w terminie do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy (art. 238 ust. 1 u.f.p.). A zatem tylko tak przedstawiony projekt, a nie zmieniony projekt uwzględniający wnoszone przez organ wykonawczy poprawki, może stanowić podstawę gospodarki finansowej w przypadku nieuchwalenia budżetu przed rozpoczęciem roku budżetowego. Wrocławska RIO podkreśliła, że poprawki organu wykonawczego powinny być głosowane w trakcie debaty poprzedzającej podjęcie uchwały budżetowej. Po przeprowadzonym głosowaniu poszczególnych poprawek powinno nastąpić głosowanie projektu uchwały budżetowej uwzględniającego przyjęte korekty. Zarysowana procedura – wskazana przez wrocławską RIO – jest najczęściej aprobowana. Resumując: zarząd JST nie ma kompetencji do wprowadzania zmian w tym projekcie, a autopoprawka to wyłącznie wniosek o zmianę projektu uchwały budżetowej, będący przedmiotem głosowania na sesji.
▶ Czy od negatywnej opinii regionalnej izby obrachunkowej przysługuje odwołanie?
Opinię dotyczącą projektu uchwały budżetowej wydaje skład orzekający kolegium RIO. Od opinii tej, wydanej w formie uchwały składu orzekającego, zarządowi JST służy odwołanie do kolegium izby w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały. Jest ono rozpatrywane nie później niż w terminie 14 dni od daty jego wniesienia. Ustawowe określenie stosunkowo krótkiego terminu rozpatrzenia odwołania od wydanej opinii wynika z konieczności zachowania terminów wynikających z art. 239 u.f.p., które dotyczą podejmowania uchwały budżetowej przez organ stanowiący JST przed rozpoczęciem roku budżetowego, ewentualnie w jego pierwszym miesiącu.
Zarząd JST przekazuje RIO projekt uchwały budżetowej do 15 listopada. Wydana przez skład orzekający opinia o projekcie uchwały budżetowej może być pozytywna albo negatywna, jeżeli organ nadzoru stwierdzi istotne naruszenie prawa. Opinia może być również pozytywna z uwagami – jeżeli ustalone przez RIO uchybienia mają nieistotny charakter. Co trzeba podkreślić, opinia nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym, dlatego nie może być zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przypadku wydania przez RIO negatywnej opinii o projekcie uchwały budżetowej nie jest wystarczające przedstawienie jej organowi stanowiącemu w trybie art. 238 ust. 3 u.f.p. Artykuł 21 ust. 1 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych nakłada bowiem na organ wykonawczy JST obowiązek przedłożenia jej opinii organowi stanowiącemu wraz z odpowiedzią na zawarte w niej zarzuty. Opinia RIO o projekcie uchwały budżetowej, bez względu na jej treść, nie ma jednak charakteru wiążącego dla organu stanowiącego JST (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 lutego 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 3369/05). Nie wstrzymuje również procedury uchwalania budżetu. Jej treść, a w szczególności zarzuty w niej zawarte, powinny jednak zostać wzięte pod uwagę przed podjęciem uchwały. Należy bowiem mieć na względzie, że podjęta uchwała budżetowa jest badana przez RIO w trybie kontroli następczej, czyli już po podjęciu uchwały budżetowej.
▶ W planie wydatków na przedsięwzięcia realizowane w ramach funduszu sołeckiego wyspecyfikowano dane dotyczące nazwy sołectwa oraz nazwy zadania wraz z kwotą. Czy to są wystarczające informacje?
Konieczne jest jeszcze zamieszczenie w planie wydatków informacji dotyczących podziałki klasyfikacji budżetowej, z jakiej określony wydatek ma zostać poniesiony. Brak takich danych powoduje, że wydatków nie można przypisać do planu wydatków budżetu. Tym samym taka uchwała narusza art. 211 oraz art. 212 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. Z tej pierwszej regulacji wynika, że budżet JST jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki, uchwalanym na rok budżetowy, którym pozostaje rok kalendarzowy. Budżet wraz z załącznikami składa się na uchwałę budżetową, która stanowi podstawę gospodarki finansowej JST w roku budżetowym. W myśl natomiast art. 212 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. uchwała budżetowa określa łączną kwotę planowanych dochodów budżetu JST, z wyodrębnieniem dochodów bieżących i majątkowych oraz łączną kwotę planowanych wydatków budżetu, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych (por. uchwałę RIO w Łodzi z 25 kwietnia 2017 r., nr 16/76/2017).
▶ Rada powiatu w uchwale budżetowej zawarła postanowienia dotyczące zwrotu przez jednostki budżetowe nadpłat w dochodach budżetowych – powstały zarówno w roku bieżącym, jak i ubiegłych latach – oraz o zwrocie wydatków dokonanych w roku budżetowym i w latach poprzednich. Czy w uchwale budżetowej można zapisać taką regulację?
Rada powiatu nie była uprawniona do zamieszczenia w uchwale budżetowej regulacji dotyczących trybu pobierania dochodów i dokonywania wydatków powiatowych jednostek budżetowych. Zawarcie takiego zapisu nie jest objęte sformułowaniem „inne postanowienia”, o którym mowa w art. 212 ust. 1 pkt 10 u.f.p. Należy zwrócić uwagę, że budżet jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów jednostki samorządu terytorialnego, jest uchwalany na rok budżetowy, a rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy (art. 211 u.f.p.). Jego postanowienia nie mogą dotyczyć dochodów i wydatków lat ubiegłych. Zdaniem RIO w Warszawie, wyrażonym w uchwale z 23 lutego 2016 r. (nr 5.77.2016W), „inne postanowienia”, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 10 u.f.p., mogą dotyczyć wykonywania konkretnego budżetu i są kierowane nie do jednostek budżetowych samorządu, lecz do organu wykonawczego odpowiedzialnego za jego wykonanie. Postanowienia takie w żadnym razie nie mogą dotyczyć wydatków i dochodów budżetów lat poprzednich, narusza to bowiem wprost art. 213 u.f.p. [ramka] W ocenie warszawskiego RIO wspomniane postanowienie powinny zostać uwzględnione w zasadach (polityce) rachunkowości, obowiązujących w podległych zarządowi jednostkach organizacyjnych powiatu, wydanych na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości.

Ramka 1

Zakaz umieszczania w budżecie zbędnych treści
Zgodnie z art. 213 u.p.f. w uchwale budżetowej nie zamieszcza się przepisów niezwiązanych z wykonywaniem budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Jest to tzw. zakaz obładowywania uchwały budżetowej. Oznacza on, że poza elementami obligatoryjnymi i fakultatywnymi –określonymi w art. 212 u.f.p. – uchwała budżetowa nie powinna zawierać innych postanowień. Zakaz ten obejmuje wszelkie postanowienia niezwiązane z wykonywaniem budżetu JST, dlatego w uchwale budżetowej można zamieścić jedynie zapisy, które służącą wykonaniu planu dochodów i wydatków na dany rok budżetowy, z zastrzeżeniem, że regulują one kwestie określone w katalogu elementów uchwały bud żetowej sformułowanym w art. 212 u.f.p.
Ponadto wskazać należy, że zagadnienie odnoszące się do sposobu ujmowania treści merytorycznych w uchwale budżetowej zostało uregulowane w art. 211 ust. 5 i art. 214 u.f.p. Przepisy te przewidują, że uchwała budżetowa składa się z budżetu JST i załączników, wśród których wyróżnić należy:
1) zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu JST;
2) plan dochodów rachunku dochodów oświatowych jednostek budżetowych oraz wydatków nimi finansowanych;
3) plany przychodów i kosztów samorządowych zakładów budżetowych.
Ustawodawca określając przedmiot załączników do uchwały budżetowej, jednocześnie ograniczył ich liczbę i materię w nich ujmowaną. Oznacza to, że ewentualne ujmowanie w uchwale budżetowej jeszcze innych, nieprzewidzianych ustawą załączników kolidowałoby z uregulowaniem zawartym w art. 214 u.f.p. (pismo RIO w Krakowie z 28 października 2010 r., nr WIAS-710/108/10).
▶ Czy w uchwale budżetowej powinien być ujęty projekt z budżetu obywatelskiego, który został przyjęty niezgodnie z zasadami określonymi w uchwale rady?
Projekt w ramach budżetu obywatelskiego, który został wybrany z naruszeniem zasad określonych w uchwale rady, dotyczącej wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, nie może być uwzględniony w uchwale budżetowej. Zdaniem WSA w Rzeszowie, wyrażonym w wyroku z 4 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I SA/Rz 261/20), podjęcie przez mieszkańców gminy decyzji o wyborze danego projektu nie sprawia, że wadliwy projekt staje się zgodny z prawem.

Przykład 1

Skutki wadliwie wybranego przedsięwzięcia
W ramach budżetu obywatelskiego do konsultacji społecznych został złożony projekt „Widno i bezpiecznie – doświetlamy nasze miasto”. Przedsięwzięcie to zostało wybrane do realizacji. Weryfikując je, pracownicy urzędu gminy doszli jednak do wniosku, że projekt jest niezgodny z uchwałą rady gminy w sprawie budżetu obywatelskiego (podjętej na podstawie art. 5a ust. 7 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej u.s.g.). W uchwale zapisano, że w ramach budżetu obywatelskiego są realizowane wyłącznie projekty, których przedmiot mieści się w katalogu zadań własnych miasta i które zostały wybrane w oparciu o zasady ustalone w tej uchwale. Wśród nich wskazano, że do budżetu obywatelskiego nie mogą być zgłaszane m.in. projekty: wymagające ponoszenia nakładów na nieruchomość, do której osoba trzecia posiada tytuł prawny; zakładające wytworzenie infrastruktury na nieruchomości, co do której gmina nie ma możliwości złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Projekt nie spełniał tych zasad, gdyż obejmował inwestycje oświetleniowe na drogach nienależących do gminy (a będących własnością prywatną). Po wyborze projektu gmina nie mogła wykluczyć inwestycji na tych drogach w uchwale budżetowej, gdyż oznaczałoby to naruszenie art. 5a ust. 4 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem „w ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy. Rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego”. W tej sytuacji rada nie powinna projektu inwestycyjnego objąć budżetem gminy.
Rzeszowski WSA wyjaśnił, że rada gminy może wyeliminować z budżetu wydatki na zadanie wybrane w ramach budżetu obywatelskiego, ujęte w nim z naruszeniem zasad ustalonych w obowiązujących przepisach prawa (por. uchwałę RIO w Rzeszowie z 25 lutego 2020 r., nr VII/783/2020).
Przypomnijmy, że budżet obywatelski jest szczególną formą konsultacji społecznych. W jego ramach mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. A wybrane zadania w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy. W gminach będących miastami na prawach powiatu utworzenie budżetu obywatelskiego jest obowiązkowe, z tym że jego wysokość wynosi co najmniej 0,5 proc. wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu. Środki wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego mogą być dzielone na pule obejmujące całość gminy i jej części w postaci jednostek pomocniczych lub grup jednostek pomocniczych.
▶ Rada gminy dokonała zmian w projekcie budżetu polegających na zwiększeniu planowanych wydatków (przy jednoczesnej akceptacji pozostałych postanowień zaproponowanych przez organ wykonawczy), na skutek czego nastąpiło zwiększenie planowanego deficytu budżetu bez wskazania źródeł jego pokrycia. Czy rada mogła wprowadzić tego typu zmiany bez zgody włodarza?
Rada gminy nie może bez zgody wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej zmian powodujących zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu. Taki zakaz wynika z art. 240 ust. 2 u.f.p. Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 3 u.f.p. uchwała budżetowa określa kwotę planowanego deficytu wraz z źródłami jego pokrycia (uchwała RIO w Szczecinie z 17 grudnia 2019 r., nr XXXIV.276.S.2019).

Przykład 2

Brak zachowania równowagi
W trakcie sesji radni zgłosili poprawki do projektu budżetu w zakresie zadań inwestycyjnych dotyczących przebudowy dróg gminnych. Zrezygnowano w całości z zadań ujętych w projekcie budżetu oraz przyjęto osiem nowych zadań (dotyczących konkretnych dróg), dla których ustalono wydatki w łącznej kwocie 1 325 000 zł. Radni nie wskazali jednak planowanej kwoty wydatków na realizację poszczególnych zadań. To z kolei oznacza, że uchwała budżetowa gminy – w zakresie, w jakim nie określała wydatków na poszczególne zadania inwestycyjne dotyczące przebudowy dróg gminnych – nie może stanowić podstawy gospodarki finansowej gminy. Tym samym podjęta uchwała naruszyła art. 211 u.f.p. Przepis ten mówi, że budżet JST jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki, uchwalanym na rok budżetowy, którym pozostaje rok kalendarzowy. Budżet wraz z załącznikami składa się na uchwałę budżetową, która stanowi podstawę gospodarki finansowej JST w roku budżetowym. Ponadto rada gminy wprowadziła do projektu budżetu poprawki, które doprowadziły per saldo do zwiększenia wydatków o 50 tys. zł bez jednoczesnego zwiększenia dochodów, co doprowadziło de facto do zwiększenia deficytu budżetu. Jednocześnie nie wskazano źródeł jego pokrycia, co spowodowało brak zachowania równowagi budżetu, gdyż kwota planowanych dochodów i przychodów (17 877 075,82 zł) została uchwalona w wysokości mniejszej od planowanej kwoty wydatków i rozchodów (17 927 075,82 zł). Stanowiło to naruszenie art. 212 ust. 1 pkt 3 u.f.p., zgodnie z którym uchwała budżetowa określa kwotę planowanego deficytu wraz ze źródłami jego pokrycia. Co więcej, naruszono art. 240 ust. 2 u.f.p., w myśl którego bez zgody zarządu JST organ stanowiący nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu JST.
W zakresie wspomnianego problemu istotny jest art. 240 ust. 2 u.f.p. Wynika z niego możliwość zwiększenia w projekcie uchwały budżetowej przez organ stanowiący JST dochodów z równoczesnym np. zwiększeniem wydatków, co przy równej kwocie obydwu planowanych wartości nie zwiększy deficytu budżetu JST. W przypadku dochodów sytuacja jest o tyle trudna, że w projekcie budżetu zarząd JST powinien uwzględnić wszystkie źródła planowanych kwot dochodów bieżących i majątkowych (art. 235 ust. 1 u.f.p.), a zwiększenie przewidywanych w projekcie kwot z określonych źródeł musi być realne. Organ stanowiący nie może też zmniejszyć dochodów nawet z jednoczesnym zmniejszeniem wydatków, jeżeli zmiana ta spowodowana jest rezygnacją z ustawowo przypisanego danej JST źródła dochodów (np. opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku gmin). Artykuł 240 u.f.p. jest jednym z wielu, które ograniczają zakres swobody organu stanowiącego JST w odniesieniu do procedury przyjęcia uchwały budżetowej. Te ograniczenia uzasadnione są tym, że za wykonanie uchwały budżetowej odpowiada wójt/zarząd (P. Walczak, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz dla jednostek samorządowych, Legalis 2017/el). [ramka 2]

Ramka 2

Dopuszczalne zmiany projektu ©℗
Rada gminy/powiatu/sejmik bez zgody zarządu JST może dokonywać następujących zmian w projekcie uchwały budżetowej:
• zmniejszenia dochodów i odpowiedniego zmniejszenia wydatków (nie powoduje to zwiększenia deficytu);
• zmniejszenia wydatków (jednoczesne zmniejszenie deficytu);
• zmiany w planowanych do realizacji w danym roku zadaniach inwestycyjnych (np. rezygnacja z zadania A, wprowadzenie zadania B) – przy zachowaniu przewidzianej w projekcie uchwały budżetowej kwoty wydatków majątkowych;
• zwiększenia dochodów, jeżeli organ stanowiący stwierdzi, że są one niedoszacowane, oraz jednoczesnego zwiększenia wydatków lub zmniejszenia deficytu;
• odmiennego ukształtowania struktury wydatków (zmniejszenie wydatków w jednym dziale, zwiększenie w innych);
• wskazania innego niż proponowane w projekcie uchwały budżetowej źródła finansowania deficytu (np. pokrycie deficytu przychodami z nadwyżki budżetowej lub z wolnych środków zamiast z kredytu);
• zmiany przeznaczenia nadwyżki budżetowej;
• zmniejszenia wydatków na realizację przedsięwzięcia przyjętego w uchwale w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, pod warunkiem że wcześniej organ stanowiący podjął uchwałę o zmianie zakresu wykonywania lub wstrzymaniu wykonywania przedsięwzięcia, a zarząd jednostki, opracowując projekt uchwały budżetowej, nie uwzględnił tej uchwały.
▶ Jakie są skutki niepodjęcia uchwały budżetowej do 31 stycznia roku budżetowego?
Zgodnie z art. 239 u.f.p. uchwałę budżetową organ stanowiący JST podejmuje przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach – nie później niż do 31 stycznia roku budżetowego. W przypadku niepodjęcia uchwały do tego dnia RIO – w terminie do końca lutego roku budżetowego – ustala budżet JST w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych. Przy czym do dnia ustalenia budżetu przez RIO podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej.
Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 16 listopada 2011 r. (sygn. akt II GSK 1137/10), celem zastępczego uchwalenia budżetu JST jest zapobieżenie sytuacji, w której z uwagi na niedopełnienie przez organ stanowiący obowiązku uchwalenia budżetu, brak byłoby podstawy do prowadzenia gospodarki finansowej przez daną jednostkę. NSA podkreślił, że ustalenie budżetu przez RIO ma charakter środka nadzwyczajnego, który umożliwia funkcjonowanie JST. Jest to akt zastępczy, bowiem obejmuje jedynie zadania własne i zadania zlecone jednostce. Ma on charakter tymczasowy, gdyż obowiązuje do czasu uchwalenia uchwały budżetowej, który winien opierać się na projekcie przedstawionym przez organ wykonawczy i uwzględniać informacje o dotacjach, jak i dochodach z tytułu udziału w podatkach dochodowych od osób fizycznych i prawnych. Zastępcze uchwalenie budżetu ma więc wypełnić lukę powstałą w wyniku braku ustalenia uchwały budżetowej przez organ stanowiący JST i stanowić punkt wyjścia dla dalszych prac obu organów JST nad ostatecznym kształtem budżetu.
NSA wypowiedział się w wyroku z 16 listopada 2011 r. także w innej ważnej kwestii. Otóż podał, że podjęcie uchwały budżetowej oznacza, że projekty stają się uchwałami po przeprowadzeniu głosowania oraz ogłoszeniu wyników, o ile w trakcie głosowania „za” opowiedziała się odpowiednia liczba członków organu stanowiącego. Wobec tego NSA uznał, że na fakt uchwalenia budżetu nie ma wpływu okoliczność podpisania (niepodpisania) uchwały przez przewodniczącego rady. Nie można natomiast utożsamiać braku doręczenia RIO przez wójta odpisu uchwały w terminie z niepodjęciem uchwały przez radę gminy. Brak takiego doręczenia nie jest obwarowany żadną sankcją w u.s.g. (wyrok WSA w Gdańsku z 27 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 366/10).

Przykład 3

Odmowa podpisania uchwały
Rada gminy na sesji rozpatrywała projekt budżetu gminy. W wyniku głosowania radni podjęli uchwałę w tym przedmiocie, a protokół z tej sesji rady został podpisany przez jej przewodniczącego i przez protokolanta. Przewodniczący rady odmówił jednak podpisania przedłożonej mu przez wójta uchwały w sprawie budżetu, gdyż dostrzegł różnice pomiędzy uchwałą przedłożoną przez włodarza, a podjętą przez radę. Niepodpisanie uchwały przez przewodniczącego nie oznacza niepodjęcia uchwały. Składa on bowiem swój autograf już na podjętej uchwale. Brak jest zatem przesłanek do ustalenia przez RIO zastępczego budżetu gminy.
Na koniec wskazać należy, że po decyzji RIO organ stanowiący JST może dokonywać zmian w ustalonym przez ten organ budżecie, jak również kształtować treść uchwały budżetowej, zachowując oczywiście ustawowe ograniczenia (por. uchwałę RIO w Olsztynie z 27 lutego 2020 r., nr 0102-120/20). W piśmiennictwie przeważa pogląd, że organ stanowiący JST po ustaleniu zastępczym nie może przyjąć nowej uchwały budżetowej, pomijając akt wydany przez organ nadzoru. Zgodnie bowiem z art. 239 u.f.p. uchwałę budżetową organ stanowiący JST podejmuje przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach nie później niż do 31 stycznia roku budżetowego. Naruszenie tego terminu powoduje więc utratę przez radę/sejmik kompetencji do jej uchwalenia.
Podstawa prawna
• art. 211, art. 212, art. 213, art. 214, art. 235 ust. 1, art. 238 ust. 1, art. 239, art. 240, art. 248 ust. 1 i 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2137; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1175)
• art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2137)
• art. 5a ust. 7, art. 96 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713)
• art. 11 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1440; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 284).
• art. 4 ust. 1 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 351; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 568)