Na rozpatrzenie raportu o stanie JST zostało jeszcze kilka dni. Przy czym rady, które przeprowadziły sesje online bez czynnego udziału mieszkańców, muszą się liczyć z tym, że podjęte w ten sposób uchwały mogą zostać unieważnione przez organ nadzorczy.
Pierwotnie rozpatrzenie raportu powinno się odbyć do 30 czerwca br. Jednak termin ten został przesunięty o 60 dni – do 29 sierpnia – przez rozporządzenie ministra finansów z 31 marca 2020 r. w sprawie określenia innych terminów wypełniania obowiązków w zakresie ewidencji oraz w zakresie sporządzenia, zatwierdzenia, udostępnienia i przekazania do właściwego rejestru, jednostki lub organu sprawozdań lub informacji (Dz.U. poz. 570). Niestety, obowiązujące przepisy nie wskazują, jak takie posiedzenie należy przeprowadzić. Bo choć radni mogą obecnie odbywać sesje zdalnie, to posiedzenie, na którym rozpatruje się raport, jest specyficzne. Otóż przyjęcie lub odrzucenie tego dokumentu powinna poprzedzać dyskusja, w której należy umożliwić zabranie głosu mieszkańcom. Jeśli JST tego obowiązku nie dopełniły lub nie dopełnią (chodzi o jednostki, które czekały z dyskusją nad raportem do ostatniego momentu), mogą zdaniem ekspertów liczyć się nawet z unieważnieniem uchwał w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia votum zaufania dla włodarzy (tzw. skwitowanie raportu). Przy czym wytłumaczeniem dla zorganizowania sesji bez aktywnego udziału w niej mieszkańców nie będzie nawet to, że jednostka z dnia na dzień znalazła się w strefie czerwonej, gdzie obowiązuje zaostrzony reżim sanitarny.
Zdalny tryb obradowania
– Rada Ministrów 7 sierpnia 2020 r. wydała rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1356), wprowadzając dodatkowe ograniczenia wobec obszarów określanych odpowiednio czerwonym lub żółtym – zauważa Bartosz Góra, radca prawny prowadzący własną kancelarię w Dębicy. I dodaje, że analiza rozporządzenia nie pozwala na wskazanie normy prawnej mającej wpływ na wypełnienie przez organy gmin obowiązków w zakresie przedstawienia i rozpatrzenia raportu o stanie gminy oraz udzielania absolutorium. Przy czym zdaniem prawnika nie należy zapominać o art. 15zzx spec ustawy o COVID-19 dającym uprawnienie organom gmin do wykorzystania środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania) celem zwołania i odbycia sesji. – W konsekwencji obecnie obowiązujące przepisy pozwalają na skuteczne podjęcie przez organy gmin obowiązków związanych z udzieleniem wójtowi wotum zaufania na zdalnej sesji – uważa Bartosz Góra.
Wtóruje mu dr Sebastian Gajewski z Katedry Prawa Administracyjnego Europejskiej Wyższej Szkoły Prawa i Administracji. Jednak zwraca on uwagę, że specustawa nie zwolniła organów stanowiących, które zastosowały już lub zastosują zdalną debatę nad raportem, do stworzenia takich warunków technicznych, aby w tym trybie zapewnić możliwość zabierania głosu przez mieszkańców. Co więcej, ekspert podkreśla, że jego zdaniem JST co do zasady nie powinny mieć z tym kłopotów. Zgodnie bowiem z przepisami na sesji może wystąpić tylko mieszkaniec, który najpóźniej dzień przed zgromadzeniem radnych złoży przewodniczącemu rady pisemne zgłoszenie w tej sprawie, które musi być podpisane przez 20 lub 50 osób (w zależności od wielkości jednostki). Tak więc, jak podkreśla prawnik, wystarczyło tym osobom tylko odpowiednio wcześniej przekazać dane dostępu umożliwiające wystąpienie online. – Niedopuszczenie mieszkańców do debaty, w tym debaty prowadzonej w zdalnym trybie obradowania, może przesądzać o istotnej wadliwości podejmowanej przez organ stanowiący uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu – stwierdza dr Sebastian Gajewski.
Strefy jeszcze komplikują
Tymczasem dr Karolina Rokicka-Murszewska, radca prawny, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UMK w Toruniu, zwraca uwagę, że jednostki, które z dnia na dzień znalazły się w czerwonej strefie, a wcześniej nie przeprowadziły dyskusji nad raportem i teraz chciałyby zrobić to na tradycyjnym posiedzeniu, mogą mieć pod górkę. A wszystko przez limit zgromadzeń. Otóż zgodnie z rozporządzeniem w strefie czerwonej mogą one liczyć maksymalnie 50 osób. Gminy i powiaty, które dopuszczą do zabrania głosu zbyt dużą liczbę mieszkańców (co do zasady nie mogą odmówić 15 osobom, które zgłoszą się jako pierwsze i spełnią ustawowe warunki), mogą mieć kłopot z dochowaniem tego limitu. – Abstrahując od samego problemu zebrania się radnych w jednym miejscu, w takiej sytuacji będzie problem z umożliwieniem udziału w debacie mieszkańcom, co stanowi naruszenie procedury i może prowadzić do stwierdzenia nieważności w taki sposób podjętej uchwały – podkreśla prawniczka.
Również zdaniem Mateusza Karciarza, prawnika w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu, najbardziej problematyczną kwestią z punktu widzenia problematyki rozpatrywania raportu w okresie pandemii koronawirusa było lub jest (w jednostkach, które jeszcze nie przeprowadziły dyskusji) niezapewnienie mieszkańcom możliwości czynnego udziału w debacie nad raportem. – Problem potęgowany jest zwłaszcza tym, że przepisy specustawy o COVID-19 wprowadziły możliwość przeprowadzenia każdej sesji rady (a więc również tej absolutoryjnej, na której rozpatrywany jest raport o stanie samorządu) w sposób zdalny. Przy czym jednostki zapewniają mieszkańcom udział w sesji (bierny, czyli bez prawa głosu) poprzez umożliwienie im śledzenia transmisji (obrazu na żywo) z obrad – mówi prawnik. I dodaje, że duża część samorządów korzysta z tego uprawnienia i przeprowadza sesje w ten sposób, niestety w przypadku debaty nad raportem ten sposób procedowania uniemożliwia mieszkańcom czynny udział w debacie.
Zdaniem prawnika dopuszczenie mieszkańców do głosu w trybie zdalnym sesji dla wielu samorządów mógł okazać się/okaże przeszkodą nie do pokonania. Problem ten dotyczy zwłaszcza samorządów ze wspomnianych stref żółtych i czerwonych (o ile jeszcze nie przeprowadziły dyskusji), gdzie wprowadzono wiele dodatkowych obostrzeń uniemożliwiających odbycie sesji w sposób tradycyjny (tj. stacjonarny). – W pozostałych samorządach (tj. nieobjętych strefą żółtą albo czerwoną) czynny udział w debacie można co prawda było zapewnić poprzez zorganizowanie obrad w sposób klasyczny (stacjonarny), jednakże na przeszkodzie mógł/może stanąć wymóg zachowania odpowiedniego dystansu społecznego – tłumaczy Mateusz Karciarz. Niestety zdaniem prawnika przeniesienie obrad do innej, większej sali wiąże się z reguły z komplikacjami w postaci braku sprzętu do zapewnienia transmisji. – Ponadto w tego typu salach nie ma z reguły odpowiedniego sprzętu do głosowania przez radnych – dodaje Mateusz Karciarz.
Z referendum w tle
– Warto również zauważyć, że 2020 r., w którym udzielane jest wotum zaufania wskutek przedłożonego raportu o stanie gminy za 2019 r., jest pierwszym rokiem, w którym zastosowanie znaleźć może (aczkolwiek nie musi – bowiem jest to działanie fakultatywne rady) instytucja przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta – zauważa Mateusz Karciarz. Dodatkowo sprawę komplikuje wciąż nierozwiązany problem, jak traktować nieskwitowanie raportu o stanie gminy w ubiegłym roku. Chodzi o to, że w 2019 r. wielu obecnych włodarzy przedstawiało raporty o stanie gminy za 2018 r., a więc za okres, gdy rządzili jeszcze ich poprzednicy (I tura wyborów samorządowych odbyła się bowiem pod koniec października 2018 r., a II tura na początku listopada). Zdaniem dr. Sebastiana Gajewskiego brak wotum zaufania do włodarza drugi rok z rządu, bez względu na to, kto rządził gminą w 2018 r., jest podstawą do rozpisania referendum [opinia].
opinia eksperta
Kryzys polityczny trzeba rozwiązać
Dr Sebastian Gajewski z Katedry Prawa Administracyjnego Europejskiej Wyższej Szkoły Prawa i Administracji
Zgodnie z art. 28aa ust. 10 u.s.g. w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepis ten odnosi się do działalności organu wykonawczego, a nie jego konkretnego piastuna. Oznacza to, że po stronie rady gminy powstaje kompetencja do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta, bez względu na obsadę personalną tego organu, czyli zarówno wówczas, gdy wójt przedstawia raport za okres, w którym był piastunem tego organu, jak i wtedy, gdy przedstawia raport o stanie gminy odzwierciedlający działalność organu wykonawczego w okresie, gdy nie sprawował tej funkcji. Przemawia za tym zarówno brzmienie art. 28aa ust. 10 u.s.g., który nie uzależnia powstania po stronie rady gminy wspomnianej kompetencji od obsady personalnej organu wykonawczego gminy, jak i względy funkcjonalne. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w przypadku, w którym – mimo zmiany piastuna organu wykonawczego gminy – wciąż organ stanowiący negatywnie ocenia całokształt jego działalności, dochodzi do powstania swoistego kryzysu politycznego w gminie, który może zostać rozwiązany przez przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania wójta.
