Gdy spadnie śnieg lub marznąca mżawka, o nieszczęście nietrudno. Za szkody związane ze złamaną nogą na nieodśnieżonej drodze zapłaci gmina. I to nawet wtedy, gdy za nieusunięcie śniegu z ciągów komunikacyjnych czy nieposypanie piaskiem odpowiedzialna jest komunalna spółka.
Zlecenie tych zadań innemu podmiotowi nie zwalnia bowiem gminy od odpowiedzialności za ewentualne szkody. Pokrzywdzony mieszkaniec ma ułatwiony sposób dochodzenia odszkodowania. Otóż nie musi udowadniać, że obowiązki naruszył konkretny pracownik. Dlaczego? Kodeks cywilny przewiduje zaostrzoną odpowiedzialność urzędów państwowych i samorządowych.
Sytuacja na pierwszy rzut oka jest jasna. Pozory jednak mogą mylić. W czym tkwi problem? W tym, że jednostki samorządu terytorialnego nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania innych komunalnych osób prawnych, a te nie odpowiadają za zobowiązania gmin czy np. powiatów. Tak wynika z ustaw ustrojowych dla trzech szczebli samorządu. Reguła ta potwierdza samodzielność podmiotową jednostki samorządowej i utworzonych przez nią osób prawnych. Dodatkowo jest ona wyrażona w art. 40 par. 3 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.). Zgodnie z tym aktem gmina również nie odpowiada za zobowiązania innych komunalnych podmiotów i tym bardziej nie odpowiada za zobowiązania powiatowych czy wojewódzkich osób prawnych. Ale uwaga, zasada ta nie jest absolutna.
Gdy gmina powierzy wykonanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej prywatnym podmiotom (np. osobom fizycznym), mamy już do czynienia z wyjątkiem i taka jej odpowiedzialność jest już przewidziana. Inne wyjątki wynikają z odrębnych regulacji i czynności prawnych, na podstawie których jednostka lokalna przejmuje długi utworzonej przez siebie spółki. Tu pojawia się jednak kolejna wątpliwość. Zaostrzona odpowiedzialność (zwana deliktową) dotyczy tylko bezprawnych działań (zaniechań) o charakterze władczym.
Za takie trudno zaś uznać odśnieżanie chodnika. Co więcej, samo pojęcie wykonywania władzy publicznej budzi kontrowersje. Kodeks cywilny go nie definiuje, a rozstrzygnięcie kwestii, czym jest wykonywanie władzy publicznej, ma decydujące znaczenie. Kształtuje bowiem zasady odpowiedzialności m.in. gminy za wyrządzone szkody. Dylemat ten rozstrzygnął jeszcze w 2014 r. Sąd Najwyższy. Otóż zdaniem SN powierzenie zadania przez gminę innemu podmiotowi, niezależnie od sposobu, w jaki to zrobiono, nie zwalnia jej od odpowiedzialności na podstawie art. 417 par. 2 k.c. Przepis ten przewiduje odpowiedzialność solidarną, czyli gminy i podmiotu, któremu zlecono zadanie (w tym komunalnej spółki).
Sąd Najwyższy pojęcie to wyjaśnił szeroko. Uznał, że chodzi o wykonywanie zadań z zakresu użyteczności publicznej. Oznacza to, że nie zawsze muszą to być zadania o charakterze władczym. Dodajmy, że w sprawie chodziło właśnie o szkodę doznaną w wyniku upadku na oblodzonej drodze, która nie została uprzątnięta przez komunalną spółkę. SN uznał, że gmina ponosi odpowiedzialność za nienależytą pieczę nad tą firmą.
Wspomniane orzeczenie SN ma przełomowe znaczenie. Dlaczego? Po pierwsze SN odszedł od poglądu głoszonego w literaturze i wcześniejszym orzecznictwie, zgodnie z którym zaostrzona odpowiedzialność dotyczy tylko działań władczych. Po drugie ukształtowała się już w tym duchu część orzecznictwa sądów powszechnych. Gmina musi mieć więc świadomość, że nie uwolni się od obowiązku pokrycia szkody, gdy zleci zadanie innemu podmiotowi.
Wspomniany problem nie wyczerpuje listy wątpliwości. A takie mogą również powstać np. na gruncie podziału zadań na własne i zlecone. W przypadku tych ostatnich zakres odpowiedzialności zależy od tego, w jaki sposób zostały one powierzone. Gdy ustawą – to odpowiada gmina, gdy na podstawie porozumienia – to dana JST wraz ze zlecającym.
samodzielność podmiotowa
Gmina jest podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa cywilnego, ma swój własny (odrębny) majątek, którym odpowiada za swoje zobowiązania. Ponosi też osobistą odpowiedzialność za długi. Jest ona osobą prawną o szczególnym charakterze, gdyż wykonuje zadania publiczne na rzecz wspólnoty mieszkańców.
Gmina może tworzyć komunalne osoby prawne w celu wykonywania określonych zadań lub funkcji. Podmioty takie mają, w stosunku do jednostki samorządu terytorialnego (dalej JST), status odrębnych osób prawnych wyposażonych w określony majątek, występują też samodzielnie w obrocie jako podmioty prawa cywilnego. Dlatego zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506, dalej: u.s.g.) gmina nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania gminnych osób prawnych. Oznacza to np., że za długi spółek (z ograniczoną odpowiedzialnością i akcyjnych, które z chwilą rejestracji nabywają osobowość prawną) tworzonych na podstawie art. 9 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 712; ost.zm.: Dz.U. z 2019 r. poz. 492, dalej: u.g.k.) nie odpowiada JST. Spółki te nie ponoszą zaś odpowiedzialności za zobowiązania jednostek samorządowych (gmin, powiatów, województw).
Konsekwencją tej zasady jest też to, że JST nie jest uprawniona do dochodzenia świadczeń od dłużników gminnych osób prawnych. Te nie mogą zaś egzekwować od kontrahentów gminy realizacji zobowiązań. [ramka 1]
Ramka 1. Wyjątki od zasady
Gmina może odpowiadać za długi komunalnej osoby prawnej, w szczególności gdy:
1) przejęła jej dług (art. 519 k.c.). Może to nastąpić przez umowę między:
• wierzycielem a gminą – za zgodą osoby prawnej (ta może wyrazić zgodę którejkolwiek ze stron);
• osobą prawną a gminą – za zgodą wierzyciela (ten może ją złożyć którejkolwiek ze stron. Jest ona bezskuteczna, jeżeli wierzyciel nie wiedział, że osoba przejmująca dług jest niewypłacalna);
2) udzieliła jej zabezpieczenia rzeczowego, takiego jak np. hipoteka, zastaw itd. (wówczas gmina ponosi odpowiedzialność za zobowiązania komunalnej osoby prawnej, ale tylko z przedmiotu zastawu lub hipoteki);
3) nabyła od niej przedsiębiorstwo lub jego zorganizowaną część (w takim przypadku, zgodnie z art. 112 par. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 900; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 2200) nabywca – pod pewnymi warunkami – odpowiada swoim majątkiem solidarnie z podatnikiem za powstałe do dnia nabycia zaległości podatkowe związane z prowadzoną działalnością gospodarczą.
Czyny niedozwolone
Gmina i komunalna osoba prawna ponoszą solidarną odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną innej osobie czynem niedozwolonym. Zgodnie z art. 417 ustawy z 23 kwietnia 1963 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145, ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1495; dalej: k.c.) za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa (par. 1).
Zastosowanie art. 417 k.c. może komplikować fakt, że brak jest ustawowej definicji „zadań z zakresu władzy publicznej”. Wiąże się to z dwoistością sfery działania samorządu. Z jednej strony JST wykonują działania władcze względem innych podmiotów prawa (jest to sfera imperium, która stanowi domenę prawa publicznego), z drugiej zaś strony podejmują także czynności należące do szeroko pojętego zarządu mieniem (działalność gospodarcza), występując na równej płaszczyźnie z innymi podmiotami (to sfera dominium, ta poddana jest przepisom prawa prywatnego). Na tej ostatniej płaszczyźnie JST odpowiada według ogólnej regulacji k.c. Niczym się ona nie różni się w tym obszarze od odpowiedzialności innych podmiotów.
Wskazać przy tym należy, że prawo cywilne zna dwa reżimy odpowiedzialności: deliktową i kontraktową. Rozróżnienie to związane jest ze źródłem powstania szkody. W pierwszym przypadku szkoda jest skutkiem czynu niedozwolonego. Natomiast w odpowiedzialności kontraktowej jednym z warunków zaistnienia szkody jest łączący wcześniej – przed powstaniem uszczerbku – stosunek zobowiązaniowy, którego źródłem jest umowa. To na tle tego stosunku, z powodu jego niewykonania lub nienależytego wykonania, powstaje obowiązek naprawienia szkody.
Odpowiedzialność deliktowa uregulowana jest w art. 417 k.c. Wiąże się z wykonywanym władzy publicznej. Czym ona jest? Jednoznaczna odpowiedź na to pytanie, jak już wspominałem, jest trudna, gdyż nie ma definicji ustawowej. A w orzecznictwie to pojęcie jest różnie rozumiane. Przykładowo zdaniem Sądu Apelacyjnego w Łodzi, wyrażonym w wyroku z 2 kwietnia 2014 r. (sygn. akt I ACa 1272/13), wykonywanie funkcji władzy publicznej łączy się co do zasady z możliwością władczego kształtowania sytuacji jednostki. Inaczej mówiąc: z wykonywaniem władzy publicznej mamy do czynienia, gdy brak jest formalnej równości stron. W tym sensie może ono mieć postać nie tylko wydania decyzji (orzeczenia), lecz także faktycznej ingerencji w sferę praw jednostki, np. użycia przymusu zarówno w stosunku do majątku, jak i osoby.
Odmiennie to pojęcie określił Sąd Najwyższy w wyroku z 6 czerwca 2014 r. (sygn. akt III CSK 211/13). W ocenie SN działanie samorządu wyraża się nie tylko w zachowaniach traktowanych jako władcze z uwagi na możliwość stosowania przymusu. Przykładem tu jest organizacja ochrony zdrowia lub system edukacji. Te sfery aktywności, związane z realizacją zadań publicznych, może i powinny być traktowane jako przejaw wykonywania władzy publicznej, mimo iż co do zasady nie mają charakteru władczego. Pogląd ten oznacza poszerzenie zastosowanie art. 419 par. 2 k.c. Orzeczenie to jest przełomowe. SN odszedł od dominującego poglądu, że odpowiedzialność JST z art. 417 k.c. dotyczy tylko sytuacji, gdy szkoda została wyrządzona przez działania władcze, a w pozostałym zakresie – a więc za szkody wyrządzone aktami niewładczymi – odpowiada ona na zasadach ogólnych, jak jednostki sektora prywatnego. Od tego wyroku sądy zaczęły zwracać większą uwagę na to, że działalność gminy jest bardziej skomplikowana. Niejednokrotnie działania władcze splatają się z tymi, które nie mają takiego charakteru.
W literaturze dominuje jednak stanowisko restrykcyjne. Wskazuje się, że w przypadku szkód wyrządzonych przez jednostki samorządu terytorialnego poza sferą imperium (czyli za działania niewładcze), nie odpowiadają one na podstawie art. 417 k.c., lecz na ogólnych zasadach prawa cywilnego, tj. art. 416, 427, 433–436 k.c., co gwarantuje równą dla wszystkich podmiotów ochronę prawną, zgodnie z ogólnymi zasadami prawa cywilnego (por. np. A. Rzetecka-Gil, „Kodeks cywilny. Komentarz. Zobowiązania – część ogólna” Lex 2011/el. I).
Poszerzenie odpowiedzialności
Jak już wcześniej wspominaliśmy, od wyroku SN z 6 czerwca 2014 r. (sygn. akt III CSK 211/13) „wykonywanie władzy publicznej” coraz częściej nie jest utożsamiane tylko z działalnością władczą. I tak np. Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z 26 marca 2014 r. (sygn. akt I ACa 1071/13) podał, że zawieranie z uprawnionymi umów najmu lokali socjalnych i pomieszczeń tymczasowych jest formą realizacji zadań administracji publicznej przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Wykonywanie tych zadań także w tych niewładczych formach działania administracji mieści się w zakresie pojęcia „wykonywanie władzy publicznej” w rozumieniu art. 417 k.c.
Przykład 1
Wadliwe sporządzenie testamentu
Wiesław Witkowski złożył ustnie wobec kierownika urzędu stanu cywilnego oświadczenie ostatniej woli, powołując Roberta Wolińskiego (nienależącego do kręgu spadkobierców ustawowych) do całego spadku. Podczas sporządzania testamentu (zwanym allograficznym) kierownik USC nie powołał dwóch świadków. Wiesław Witkowski zmarł, w związku z tym, że testament był nieważny (testator nie złożył oświadczenia w obecności świadków), spadek po nim przypadł spadkobiercom ustawowym. Robert Woliński domagał się odszkodowania od gminy na podstawie art. 417 k.c. Ta broniła się, wskazując, że zachowanie urzędnika nie mieściło się w ramach wykonywania przez gminę władzy publicznej. Robertowi Wolińskiemu należy się odszkodowanie na podstawie art. 417 k.c. Udział kierownika USC w sporządzeniu testamentu allograficznego mieści się w zakresie wykonywania władzy publicznej przez JST. Odebranie zaś przez tę osobę urzędową oświadczenia ostatniej woli spadkodawcy bez jednoczesnej obecności dwóch świadków stanowi działanie niezgodne z prawem (na podstawie wyroku SN z 18 listopada 2015 r., sygn. akt III CSK 16/15).
Na ten temat wypowiedział się również Sąd Apelacyjny w Poznaniu w wyroku z 11 grudnia 2014 r. (sygn. akt I ACa 861/14). Otóż stwierdził, że wyróżnić należy trzy sfery, które można zakwalifikować jako wykonywanie władzy publicznej. Pierwsza dotyczy działań, w zakresie których państwo i JST mogą korzystać z przymusu w celu realizacji swoich kompetencji (działania Policji i innych służb mundurowych, egzekucja cywilna i administracyjna). Druga odnosi się do działań organizacyjnych, tj. w zakresie organizacji funkcjonowania służby zdrowia, ubezpieczeń społecznych, szkolnictwa, ruchu drogowego itd. Trzecia to sfera relacji, w których organy administracji zajmują pozycję nadrzędną (władczą) w stosunku do obywatela: wydawanie zezwoleń, licencji, koncesji itd.
Nakładanie się sfer działania
Ciekawy pogląd wyraził Sąd Apelacyjny w Krakowie w wyroku z 29 stycznia 2015 r. (sygn. akt I ACa 1558/14). W orzeczeniu tym wyjaśnił, że działania podejmowane przez gminę mają dualistyczny charakter. Z jednej strony gmina podejmuje wiele działań wynikających z przepisów prawa w ramach tzw. imperium, z drugiej są działania podejmowane w sferze dominium. O ile w tej pierwszej gmina realizuje swoje funkcje władcze za pomocą tradycyjnych instrumentów administracyjnych, posługując się środkami przymusu, o tyle w ramach działań podejmowanych w drugiej korzysta z takich samych praw jak inne podmioty prawa gospodarczego. To stanowi konsekwencję posiadania przez gminę osobowości prawnej. Powyższy podział działań podejmowanych przez gminę, aczkolwiek uproszczony, powinien zostać oceniony z punktu widzenia odpowiedzialności określonej art. 417 k.c.
Krakowski sąd apelacyjny stwierdził, że te dwie sfery nie są sztywno rozdzielone. Wystarczy zwrócić uwagę na to, że działania w obszarze dominium niekiedy będą wymagały upoważnienia płynącego ze sfery imperium zakreślającego granice, w jakich ma się poruszać gmina. Stwierdzenie istnienia takich władczych czynności nie przesądza samo przez się o istnieniu odpowiedzialności gminy, jeżeli jej dalsze czynności nie sięgają do instrumentów przymusu, np. związanych z ich egzekwowaniem. Orzeczenie to dotyczyło pozwu zbiorowego mieszkańców wsi, którzy domagali się pokrycia szkody, jaką ponieśli przez działania gminy przy wykonywaniu władzy publicznej. Ta ich zdaniem polegała na bezprawnym pobieraniu opłat za zgodę na podłączenie do gminnej sieci kanalizacyjnej. Inwestycję wykonywała spółka, lecz umowy zostały podpisane przed jej powołaniem. Roszczenie to oparto na art. 417 k.c. Ale ani sąd okręgowy, ani później apelacyjny nie uznały tych roszczeń za uzasadnione. Przyjęto bowiem, że opłata była pobierana na podstawie umowy cywilnoprawnej. Część mieszkańców dobrowolnie złożyła podpisy pod umowami. Jednak około 30 z własnej woli nie zawarło kontraktu i nie wniosło opłat, mimo to zostali oni podłączeni do sieci kanalizacyjnej. Nie tylko ta okoliczność miała znaczenie. Istotne było też to, że pozwana gmina w celu wyegzekwowania podpisania tej umowy od wszystkich mieszkańców, którzy wyrazili chęć podłączenia się do sieci, nie sięgała do instrumentów władzy publicznej. Przy czym należy zaznaczyć, że gmina nie traktowała podpisania umowy jako warunku podłączenia do sieci. Z całą pewnością podpisywanie wspomnianych umów przez każdego z mieszkańców odbywało się w warunkach presji ze strony środowiska wiejskiego, a także strony gminy (która chciała mieć uregulowane umowne relacje z każdym z mieszkańców zainteresowanym przyłączeniem się do sieci), jednak sądy nie uznały, aby przystąpienie do inwestycji zostało na mieszkańcach wymuszone przez gminę z wykorzystaniem instrumentów prawnych związanych ze sferą imperium.
Przy porozumieniu solidarnie
Zgodnie z art. 417 par. 2 k.c. jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono na podstawie porozumienia jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je JST albo Skarb Państwa. Oznacza to, że gdy gmina zleciła innej gminnej osobie prawnej (np. komunalnej spółce) wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej, to ponosi solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę.
Przykład 2
Odpowiedzialność odszkodowawcza gminy za zaniechania komunalnej spółki
Gmina zawarła z miejskim przedsiębiorstwem – spółką z ograniczoną odpowiedzialnością – umowę, z której wynikał obowiązek wykonania zimowego utrzymania ulic, placów i chodników oraz alejek w parkach będących w zarządzie prezydenta miasta. W ramach akcji zima o każdorazowym wyjeździe sprzętu decydowało centrum zarządzania kryzysowego urzędu miasta. Spółka nie mogła wykonywać zleconych jej prac na własną rękę i nie otrzymywała za nie wynagrodzenia. Dwie zatrudnione w niej osoby pełniły całodobowe dyżury domowe i po otrzymaniu – telefonicznie bądź faksem – dyspozycji z urzędu miasta, dotyczącej konieczności wyjazdu, zawiadamiały kierowców, którzy mieli 1–2 godz. na wyjazd. W pierwszej kolejności odśnieżano trasy autobusowe, ciągi komunikacyjne. Magistrat kontrolował pracę spółki w ten sposób, że jego pracownicy objeżdżali teren i sprawdzali wykonanie prac, przy czym zimowe utrzymanie dróg i chodników kontrolowała równolegle straż miejska. Niestety, nie uchroniło to jednej z mieszkanek od wypadku – przechodząc nieodśnieżonym i oblodzonym przejściem dla pieszych, poślizgnęła się i upadła. Kobieta złamała nogę. Wypadek skutkował 15-proc. trwałym uszczerbkiem na jej zdrowiu. Wystąpiła o zasądzenie od gminy i spółki na jej rzecz zadośćuczynienia za doznaną krzywdę (art. 444 k.c.) i odszkodowania (art. 417 par. 2 k.c.). Sąd odszkodowanie i zadośćuczynienie zasądził od gminy. W uzasadnieniu wskazał, że powierzenie zadania przez organ państwowy lub samorządowy innemu podmiotowi, niezależnie od sposobu powierzenia, nie zwalnia władzy publicznej od odpowiedzialności na podstawie art. 417 par. 2 k.c. Nadmienił też, że spółka nie mogła, zgodnie z umową łączącą ją z gminą, podejmować czynności z zakresu zimowego utrzymania dróg i chodników samodzielnie, lecz przystępowała do nich każdorazowo na podstawie decyzji i zlecenia działającego w imieniu urzędu miasta dyspozytora, który określał zakres i szczegółową lokalizację prac. Jeśli zatem nie zlecono odśnieżenia tego dnia nawierzchni w spornym miejscu, to gmina nie mogła, powołując się na umowę ze spółką, uwolnić się od odpowiedzialności za skutki zaszłych tam zdarzeń. Z tych przyczyn sąd uznał, że nie ma możliwości przypisania spółce odpowiedzialności za zaistnienie i skutki wypadku. Oddalono powództwo w stosunku do tego podmiotu. Natomiast poszkodowana wykazała przesłanki odpowiedzialności gminy (na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi z 21 lutego 2019 r., sygn. akt III Ca 1821/18).
Podstawą wykonania konkretnych zadań z zakresu władzy publicznej może być porozumienie. Może ono obejmować zlecenie wykonania niektórych zadań z zakresu administracji rządowej bądź samorządu lokalnego. W pierwszym przypadku porozumienie zawiera Skarb Państwa z JST lub inną osobą prawną (np. samorządową). W drugim porozumienie może być podpisane między jednostkami samorządu terytorialnego albo JST a inną osobą prawną. Przekazanie w drodze porozumienia wykonywania prerogatyw władzy publicznej skutkuje tym, że za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem wykonanie zleconego zadania, solidarną odpowiedzialność ponosi zarówno jednostka zlecająca, jak i wykonująca. Podmiot zlecający odpowiada solidarnie z wykonawcą, jeśli wykonawcy (bezpośredniemu sprawcy szkody) można przypisać zarzut działania niezgodnego z prawem.
Z kolei jeżeli źródłem wykonywania przez JST zadań z zakresu administracji rządowej jest ustawa, to odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu tego zadania ponosi wyłącznie ta jednostka. Jeśli zaś źródłem wykonywania zadania z zakresu administracji rządowej przez JST jest porozumienie, to za wynikłą szkodę ponoszą solidarną odpowiedzialność Skarb Państwa i JST. Te same reguły dotyczą innej osoby prawnej, która wykonuje zadania z zakresu władzy publicznej bądź na podstawie ustawy, bądź na mocy porozumienia ze Skarbem Państwa lub JST.
Odpowiedzialność solidarna wchodzi w grę tylko wtedy, gdy gminna osoba realizowała zadania z zakresu władzy publicznej. Przy czym przez pojęcie „odpowiedzialność solidarna” należy rozumieć taki sposób zobowiązania się dłużników (co najmniej dwóch), w którym wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od wszystkich dłużników łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych (solidarność dłużników).
Bezpośredni sprawca nie musi być wskazany
Podstawową przesłanką odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniem lub zaniechaniem przy wykonywaniu zadań z zakresu władzy publicznej jest ich bezprawność, którą ustawodawca określił w art. 417 k.c. jako zachowanie „niezgodne z prawem”. Dla przyjęcia odpowiedzialności z omawianego przepisu wystarczające będzie ustalenie bezprawności zachowania, rozumianego jako działanie lub zaniechanie sprzeczne z konkretnym przepisem prawnym. Tu zasygnalizować należy, że czasami w orzecznictwie odchodzi się od rygorystycznego rozumienia bezprawności. Niekiedy poszkodowany ma bowiem problem ze wskazaniem konkretnego przepisu, który został naruszony. Z orzecznictwa wynika, że bezprawność może wiązać się z naruszeniem zakazu lub nakazu wynikającego z zasad współżycia społecznego (wyrok SN z 19 lipca 2012 r., sygn. akt II CSK 648/11), norm moralnych i obyczajowych (wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt I ACa 1040/12).
Przy tym istnienie winy sprawcy nie jest przesłanką odpowiedzialności. W art. 417 k.c. mamy więc do czynienia z odpowiedzialnością na zasadzie ryzyka. Oznacza to, że nie ma potrzeby ustalania bezpośredniego sprawcy szkody, wystarczy natomiast ustalenie, że istnieje związek między wykonywaniem władzy publicznej, czyli funkcjonowaniem danej instytucji, a wystąpieniem szkody. Nie zachodzi też konieczność analizy zachowania się określonej osoby z punktu widzenia jej postępowania jako niezgodnego z prawem, lecz przedmiotem oceny będzie zachowanie się określonego podmiotu.
Ważne Nie jest konieczne ustalenie bezpośredniego sprawcy danej szkody, a więc konkretnej osoby fizycznej, której działanie lub zaniechanie spowodowało uszczerbek.
Powstanie szkody
Kolejną przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej na podstawie art. 417 k.c. jest szkoda w rozumieniu art. 361 par. 2 k.c. Obejmuje ona straty oraz utracone korzyści, które poszkodowany mógł osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono. Może on też żądać zadośćuczynienia pieniężnego za krzywdę w przypadkach wskazanych w art. 445 i 448 k.c. Szkoda obejmuje więc uszczerbki o charakterze zarówno majątkowym, jak i niemajątkowym.
Ostatnią przesłanką jest związek przyczynowy między bezprawnym działaniem (zaniechaniem) a powstałym uszczerbkiem. Pojęcie to należy oceniać na ogólnych zasadach wynikających z art. 361 par. 1 k.c., wobec czego JST i inne osoby prawne ponoszą odpowiedzialność za normalne następstwa niezgodnego z prawem działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej.
Przykład 3
Normalny związek przyczynowy
W związku z intensywnymi opadami deszczu wezbrała rzeka, która spowodowała przerwanie wałów przeciwpowodziowych. JST nie odpowiada za tę sytuację nadzwyczajną, ale może ponieść konsekwencje za straty, którym można by było zapobiec, gdyby w odpowiednim czasie ogłoszono alarm przeciwpowodziowy dla danej miejscowości.
Jak wyjaśnił SN w wyroku z 19 lipca 2012 r. (sygn. akt II CSK 648/11), odpowiedzialność deliktowa JST jest oparta na art. 417 k.c. (i art. 4171 k.c.) i powstaje wówczas, gdy spełnione są łącznie jej trzy ustawowe przesłanki, tj.: bezprawność działania lub zaniechania sprawcy, szkoda oraz normalny związek przyczynowy między bezprawnym zachowaniem sprawcy a szkodą. Przy czym kolejność badania przez sąd powyższych przesłanek nie może być dowolna. Na początku konieczne jest ustalenie działania (zaniechania), z którego, jak twierdzi poszkodowany, wynikła szkoda oraz dokonanie oceny jego bezprawności. Następnie trzeba ustalić czy wystąpiła szkoda i jakiego rodzaju, a dopiero po stwierdzeniu, że obie te przesłanki zachodzą, możliwe jest zbadanie istnienia między nimi normalnego związku przyczynowego.
Zasada odnosząca się do rozkładu ciężaru dowodowego, wyrażona w art. 6 k.c., ma zastosowanie również do spraw o odszkodowanie od władzy publicznej. To osoba dochodząca odszkodowania musi wykazać bezprawność zachowania władzy publicznej, wystąpienie szkody określonego rodzaju i rozmiarów oraz że zachodzi normalny związek przyczynowy pomiędzy tym zachowaniem a wystąpieniem szkody.
Przykład 4
Obowiązek wykazania wystąpienia przesłanek
Antoni Kowalski wielokrotnie występował do gminnego ośrodka pomocy społecznej o wypłatę najróżniejszych świadczeń. Domagał się wręcz nieograniczonej pomocy we wszystkich sferach jego życia (wnioski o pomoc celową na jedzenie, energię elektryczną, opał, koszty leczenia, rachunki telefoniczne, karmę dla zwierząt, przejazdy do szpitala i wizyty u lekarzy). Ośrodek pomocy społecznej często odmawiał wypłaty tej pomocy. Każdą decyzję odmowną mieszkaniec zaskarżał do samorządowego kolegium odwoławczego i sądu administracyjnego. Antoni Kowalski pozwał gminę o wypłatę odszkodowania. Jego pozew został oddalony. Antoni Kowalski nie wykazał bowiem, do czego był zobowiązany z mocy art. 6 k.c., że działania gminy w zakresie wydawanych na jego wniosek decyzji w sprawie przyznania pomocy w formie zasiłków okresowych i celowych – niewątpliwie w głównej mierze niekorzystnych dla niego – miały bezprawny charakter. Gmina wydawała w tej sprawie decyzje zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. Antoni Kowalski korzystał z możliwości zaskarżenia tych decyzji do samorządowego kolegium odwoławczego, a następnie do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Co więcej, Antoni Kowalski nie wykazał powstania szkody wskutek wydania przez gminę niekorzystnych dla niego decyzji w zakresie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłków okresowych oraz celowych. Odmowa przyznania takiej pomocy nie jest bowiem równoznaczna z wystąpieniem szkody. Niezbędne jest jeszcze wykazanie, że skutkiem wydania konkretnej decyzji w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego lub celowego jest konkretna (niekorzystna) zmiana w majątku wnioskodawcy (na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w Ciechanowie z 5 marca 2019 r., sygn. akt I C 909/17).
Wina w wyborze
Gdy gmina przekazała innej komunalnej osobie prawnej zadania, które nie mieszczą się w pojęciu władzy publicznej, to nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania zaciągnięte przez tę osobę prawną. W tym przypadku art. 429 k.c. przewiduje jednak jeden wyjątek. Dotyczy on sytuacji, gdy szkoda zostanie wyrządzona przy wykonywaniu zadania powierzonego osobie (podmiotowi), a gminie można przypisać winę w wyborze wykonawcy, czyli nieprawidłowy, niestaranny wybór wykonawcy. Kodeks cywilny przewiduje jednak wyraźnie, że nie ponosi winy w wyborze ten, kto powierzył wykonanie danego zadania osobie, przedsiębiorstwu lub zakładowi, które w zakresie swojej działalności zawodowej trudnią się wykonywaniem takich czynności (tj. profesjonaliście).
Przykład 5
Czynności wykonywane przez profesjonalistę
Gmina powoła spółkę, której zadaniem było wybudowanie sieci kanalizacyjnej. W trakcie prac doszło do uszkodzenia budynku (pękła elewacja). Jego właścicielka domagała się naprawienia szkody od gminy i spółki. Wprawdzie inwestorem budowy sieci kanalizacyjnej była gmina D., ta jednak na zasadzie wynikającej z art. 429 k.c. zwolniła się z odpowiedzialności, gdyż powierzyła wykonywanie czynności polegających na wybudowaniu sieci kanalizacyjnej podmiotowi, który w zakresie swej działalności zawodowej trudni się wykonywaniem takich czynności.
W praktyce komunalnym osobom prawnym najczęściej są powierzane zadania z zakresu gospodarki komunalnej, np. wykonywanie lokalnego transportu zbiorowego. W takim przypadku odpowiedzialna za roszczenia z tytułu umowy przewozu będzie wyłącznie gminna osoba prawna. Jednak nieprawidłowe wykonywanie tego zadania przez komunalną osobę prawną będzie skutkować odpowiedzialnością rady gminy za nieprawidłowe wykonywanie ustaw na podstawie art. 96 u.s.g., a nawet możliwość zawieszenia organów gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego w razie przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych.
związki i porozumienia komunalne
Odrębną kategorię gminnych osób prawnych stanowią związki międzygminne. Są to podmioty tworzone przez gminy w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Związek wykonuje te zadania w imieniu własnym, posiada osobowość prawną i jest uczestnikiem obrotu gospodarczego. Działalność gospodarczą prowadzi na tych samych zasadach co gmina. Jak wskazał WSA w Kielcach w wyroku z 21 grudnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Ke 545/11), reguła określona w art. 49 ust. 1 u.s.g. ma tylko ograniczone zastosowanie do związków międzygminnych. Zdaniem tego sądu gmina z całą pewnością ponosi odpowiedzialność w granicach wniesionego wkładu, a nadto w zakresie, w jakim jest zobowiązana do pokrywania strat ponoszonych przez związek. Ponadto zasada ograniczenia odpowiedzialności gminy za zobowiązania związku międzygminnego nie dotyczy też innych zobowiązań tego związku, np. z tytułu spłaty zaciągniętych kredytów.
Od momentu wystąpienia gminy ze związku wszelkie wzajemne rozliczenia między dwoma odrębnymi podmiotami prawa cywilnego będą podlegać kognicji sądów powszechnych. Powstałe w wyniku uchwał związku międzygminnego spory majątkowe pomiędzy gminą, która wystąpiła ze związku, a tym związkiem mają charakter cywilnoprawny, a tym samym do ich rozpoznania właściwe są sądy powszechne. Tak orzekł NSA w postanowieniu z 29 maja 2012 r. (sygn. akt II OSK 671/12).
Zgodnie z art. 74 ust. 1 u.s.g., gminy mogą też zawierać porozumienia komunalne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych, a gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, które są związane z powierzonymi jej zadaniami. Pozostałe gminy mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania. W odróżnieniu od związku komunalnego ten twór nie ma osobowości prawnej. Skutkiem porozumienia jest powierzenie wybranych zadań publicznych. Jak zatem kształtuje się jego odpowiedzialność? Podstawą tej odpowiedzialności jest art. 417 par. 2 k.c. Oznacza to, że wszystkie gminy, które są stronami porozumienia, ponoszą odpowiedzialność solidarną, tj. zarówno ta, która te zadania przejmuje do wykonania, jak i gminy powierzające wykonanie własnych zadań.
podmioty bez osobowości prawnej
Zasada wyrażona w art. 49 ust. 1 u.s.g. nie dotyczy odpowiedzialności za zobowiązania jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej. Gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub jednostek budżetowych. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost.zm. Dz.U. z 2018 r. poz. 2245, dalej: u.f.p.) jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu JST. Nie mogą one być podmiotem prawa własności nieruchomości albo obiektu budowlanego niezwiązanego trwale z gruntem. Prawo własności przysługuje nie tym jednostkom, lecz JST – jako osobie prawnej. Nie są one również posiadaczami nieruchomości w rozumieniu art. 336 k.c., ponieważ nie władają nimi we własnym imieniu i na własny rachunek. Nie mogą być również, co wyraźnie wynika z art. 232 k.c., użytkownikami wieczystymi gruntów, które to uprawnienie zastrzeżone jest wyłącznie dla osób fizycznych i prawnych.
Samorządowy zakład budżetowy jest formą organizacyjno-prawną jednostek sektora finansów publicznych, która odpłatnie wykonuje zadania, a koszt ich realizacji pokrywa co do zasady z uzyskanych przychodów. Jak wskazał NSA w wyroku z 5 lipca 2016 r. (sygn. akt II GSK 457/15), komunalne zakłady budżetowe są jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi odrębnej od macierzystej JST podmiotowości (zdolności prawnej). Działają zatem – jako niesamoistne formy organizacyjnoprawne gospodarki komunalnej – w ramach osobowości prawnej macierzystej JST. Innymi słowy zobowiązania zaciągnięte przez kierownika zakładu budżetowego obciążają majątek jednostki założycielskiej, nie będąc zobowiązaniami zakładu (por. wyrok SN z 15 września 2009 r., sygn. akt II UK 416/08).
Wykorzystywanie przez JST zakładów budżetowych jest uzasadnione głównie w tych dziedzinach, gdzie przychody z prowadzonej działalności pokrywają w dużym stopniu koszty tejże działalności, choć równocześnie nie mogą być – ze względów społecznych – maksymalizowane i muszą być uzupełniane dotacjami z budżetu. Muszą to być przy tym wyłącznie dziedziny o charakterze użyteczności publicznej (wyrok NSA z 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1091/09).
Jak wskazał NSA w wyroku z 14 marca 2014 r. (sygn akt II GSK 75/13), samorządowy zakład budżetowy nie wykonuje usług komunalnych na rzecz JST, lecz działa w jej imieniu jako jej wyodrębniona jednostka organizacyjna, wykonując zadania własne gminy.
Przykład 6
Działanie w ramach podmiotowości gminy
27 września 2018 r. gmina zawarła porozumienie z wojewodą, na mocy którego zobowiązała się zapewnić dwóm rodzinom repatriantów lokale mieszkalne z zasobów komunalnych. W celu zrefundowania faktycznych wydatków gmina otrzymała dotację z budżetu państwa. Wykonawcą remontu i wyposażenia mieszkań był zakład budżetowy gminy, tj. Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych. Za wykonane roboty zakład przedstawił rachunki gminie. Ta wystąpiła do wojewody o przekazania środków finansowych z tytułu dotacji. Na początku czerwca 2019 r. wojewoda zażądał od gminy zwrotu niewykorzystanej w terminie dotacji celowej otrzymanej w 2018 r. Wyjaśnił, że gmina przekazała środki finansowe na sfinansowanie nakładów poniesionych przez zakład budżetowy gminy dopiero 18 stycznia 2019 r. Wobec tego w 2018 r. gmina nie poniosła wydatku z tytułu zapewnienia lokali mieszkalnych repatriantom. Pogląd wojewody jest błędny. Zadanie w postaci przekazania wyremontowanych i wyposażonych mieszkań zostało wykonane w całości w 2018 roku. W imieniu i na rzecz gminy prace te bowiem wykonywała jej jednostka organizacyjna.
Gmina ponosi także odpowiedzialność za zobowiązania swojej jednostki pomocniczej. Zdaniem Regionalnej Izby Odwoławczej w Krakowie, wyrażonym w uchwale z 9 lutego 2000 r. (znak: KI–0571/199/00), do odpowiedzialności gminy za zobowiązania sołectwa nie znajduje zastosowania art. 49 ust. 1 u.s.g., który dotyczy gminnych osób prawnych, a nie jednostek pomocniczych gminy.
ustawowe zadania zlecone
W wypadku, kiedy źródłem zadań z zakresu administracji rządowej wykonywanych przez gminę jest ustawa, odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem wykonywanie tego zadania ponosi wyłącznie JST. Pogląd ten potwierdza choćby art. 2 ust. 1 u.s.g., który mówi, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Przepis ten zatem nie różnicuje odpowiedzialności JST ze względu na rodzaj wykonywanych zadań publicznych (tj. czy są to zadania własne, czy zlecone). Z drugiej strony ww. pogląd nie wyklucza poniesienia przez Skarb Państwa odpowiedzialności np. za szkodę wyrządzoną nieprzekazaniem na czas środków finansowych zastrzeżonych w ustawie na pokrycie kosztów wykonywania tych zadań. Na ten temat wypowiedział się Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z 20 grudnia 2013 r. (sygn. akt I ACa 823/13). Jego zdaniem w przypadku, gdy dotacja celowa nie umożliwia pełnego wykonania zadań zleconych, należy uznać, że nie została ona przekazana zgodnie z wymogami ustalonymi w art. 49 ust. 5 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1530; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1951, dalej: u.d.j.). W takiej sytuacji, jak wynika z art. 49 ust. 6 u.d.j., JST przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w postępowaniu sądowym. Przepis ten stwarza więc samodzielną podstawę do wystąpienia z pozwem o zapłatę na rzecz jednostki, której zlecono wykonanie zadań z zakresu administracji rządowej, gdy przekazana dotacja celowa nie zapewnia pełnego i terminowego wykonania zleconych zadań.
odpowiedzialność powiatu czy skarbu państwa
Sytuacja komplikuje się w przypadku odpowiedzialności powiatu za działania i zaniechania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, czy szerzej urzędników powiatowej administracji zespolonej. Artykuły 33 i 33a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 511; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1815, dalej: u.s.p.) przewidują, że zadania powiatu wykonywane są także przez inne podmioty (organy) działające przy pomocy swoich jednostek organizacyjnych, stanowiących aparat pomocniczy, do których należą kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży, wykonujący swoje zadania przy pomocy komend i inspektoratów. Podmioty te łącznie ze starostwem stanowią powiatową administrację zespoloną pod zwierzchnictwem starosty (art. 33b u.s.p.). [ramka 2]
Ramka 2. Organy pod zwierzchnictwem starosty
Powiatową administrację zespoloną stanowią:
• starostwo powiatowe;
• powiatowy urząd pracy, będący jednostką organizacyjną powiatu;
• jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży (tj. powiatowa komenda policji, powiatowa komenda państwowej straży pożarnej oraz powiatowy inspektorat nadzoru budowlanego). ©℗
W odniesieniu do organów nadzoru budowlanego obowiązkiem powiatu, wynikającym z u.s.p., jest zapewnienie wykonywania wszelkich zadań, które należą do kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, a wskazanych w wielu przepisach ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 2170, dalej: p.b.), np. w art. 66, 67, 69 i art. 83 ust. 1.
Przepisy obu ustaw (tj. u.s.p. i p.b.) przewidują wiele zależności organizacyjnych i służbowych pomiędzy starostą a powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego i kierowanym przez niego inspektoratem. Nie jest on wprawdzie w swoich działaniach merytorycznych podporządkowany staroście, lecz to nie wyłącza go ze struktury powiatowej administracji zespolonej. Powiatowy inspektorat nadzoru budowlanego jest powiatową jednostką budżetową w rozumieniu przepisów u.f.p. Inspektorat jest wprawdzie tworzony, przekształcany i likwidowany przez wojewodę, jednak na wniosek starosty. Jednocześnie, na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 u.f.p., w przypadku likwidacji takiej jednostki – jako powiatowej jednostki budżetowej – jej zobowiązania przejmuje urząd odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku powiat. Czy zatem to powiat odpowiada za jego działania? Z utrwalonego orzecznictwa SN wynika, że taka odpowiedzialność ciąży na Skarbie Państwa.
Taki podgląd wyraził SN w wyroku z 5 marca 2015 r. (sygn. akt V CSK 304/14). Podał on, że zadania i kompetencje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego nie stanowią zadań powiatu, lecz zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane samodzielnie i we własnym imieniu przez ten organ. Zdaniem SN starosta jako organ administracji samorządowej nie uzyskuje w tym zakresie jakiejkolwiek kompetencji do wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych, a stworzony przez niego aparat pomocniczy stanowi jedynie zaplecze umożliwiające powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego wykonywanie ustawowych zadań. W rezultacie powiat nie ponosi odpowiedzialności odszkodowawczej za ewentualne szkody wynikające z wykonywania zadań zastrzeżonych dla tego organu. Ta – w ocenie SN – ciąży na Skarbie Państwa, ponieważ powiatowy inspektor nadzoru budowlanego działa w strukturze administracji rządowej.
Sąd Najwyższy podkreślił, że zespolenie rządowych służb, inspekcji i straży na szczeblu powiatu występuje łącznie z tzw. podwójnym podporządkowaniem, charakteryzującym się podległością zespolonych organów zwierzchnictwu zarówno władz rządowych, jak i samorządowych. Starosta jest zwierzchnikiem powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w tym znaczeniu, że wytycza ogólne kierunki działania zespolonych organów, koordynuje ich działania oraz powołuje i odwołuje kierowników tych organów. Nie dysponuje jednak prawem wydawania decyzji administracyjnych w zakresie nadzoru budowlanego.
Na szczeblu powiatu i województwa struktury administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego są rozdzielone. Stosownie do treści art. 80 p.b. starosta (jako organ I instancji) i wojewoda (jako organ II instancji) wykonują zadania terenowych organów administracji architektoniczno-budowlanej. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 4 ust. 1 pkt 11 u.s.p., który stanowi, że do powiatu należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze ponadgminnym w zakresie administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast zadania nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 80 ust. 2 p.b., wykonuje odpowiednio powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, którego bezpośrednim przełożonym jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 p.b.), przy pomocy którego zadania z tego zakresu wykonuje wojewoda (tak też SN w wyroku z z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt III CSK 89/12).
Według SN przyjęcie przez ustawodawcę takiej konstrukcji skłania do wniosku, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest samodzielnym organem administracji rządowej, podejmującym działania i wydającym decyzje jako organ państwa, a nie JST szczebla powiatowego.
Przedstawione stanowisko SN odpowiada poglądom formułowanym także w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak NSA w postanowieniach z: 6 marca 2010 r. (sygn. akt II GW 5/10) i 2 lutego 2011 r. (sygn. akt II OW 100/10) jednolicie przyjmuje, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego działa w ramach własnych ustawowych kompetencji i nie jest organem JST.
zasada słuszności
Wykonywanie władzy publicznej niesie ze sobą nie tylko niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody wskutek bezprawnych działań jej organów, lecz może stanowić także źródło szkód dotykających mieszkańców JST pomimo zgodności z prawem podejmowanych wobec nich czynności lub stanowionych wobec nich nakazów. Kwestia ta, znana w doktrynie pod nazwą odpowiedzialności władzy publicznej za szkody legalne, stanowi zawsze dla ustawodawcy powód do zastanowienia, w jakich przypadkach i w jakich granicach szkody takie powinny być wynagradzane. (G. Karaszewski [w:] J. Ciszewski (red.), P. Nazaruk (red.), „Kodeks cywilny. Komentarz”, LEX 2019/el). Odpowiedzialność na zasadzie słuszności przewiduje art. 4172 k.p.
Jak wskazał Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z 20 marca 2019 r. (sygn. akt I ACa 1788/17), odpowiedzialność na zasadzie słuszności powinna być zastosowana, gdy nie można władzy publicznej zarzucić uchybienia, ale z uwagi na podjęcie czynności w interesie ogólnym, wyjątkowy charakter szkody i ograniczoną liczbę osób poszkodowanych, byłoby oczywiście niesłuszne, aby skutki szkody poniósł wyłącznie poszkodowany.
