Gmina musi zapłacić podatek od zbycia nieruchomości przejętych w spadku lub w ramach komunalizacji mienia państwowego - orzekł NSA wbrew dotychczasowemu orzecznictwu.
W obu przypadkach – spadkobrania oraz nabycia mienia państwowego w ramach komunalizacji – gminy otrzymują nieruchomości nieodpłatnie. Często pozbywają się ich, bo jest to dla nich tylko balast. NSA uznał właśnie, że zbywając takie nieruchomości, gmina działa jako podatnik VAT, a więc musi doliczyć do ceny podatek.
Trzy przesłanki
Wcześniejsze orzecznictwo sądu kasacyjnego szło w całkiem przeciwnym kierunku. Przyczyniło się do tego m.in. postanowienie Trybunału Sprawiedliwości UE z 20 marca 2014 r. (sygn. akt C-72/13). TSUE orzekł, że dyrektywa nie sprzeciwia się opodatkowaniu takich transakcji, jeśli sąd krajowy stwierdzi, że stanowią one działalność gospodarczą oraz że gmina nie wykonuje ich w charakterze organu władzy publicznej albo gdyby zwolnienie mogło prowadzić do znaczących zakłóceń konkurencji.
Polskie sądy potwierdzały więc w wyrokach, że sprzedaż majątku nie jest opodatkowana, jeżeli został on nabyty z mocy prawa i nie był wykorzystywany dla potrzeb działalności gospodarczej. NSA orzekł tak m.in. 5 grudnia 2014 r. (sygn. akt I FSK 1547/14) oraz 28 listopada 2017 r. (sygn. akt I FSK 2137/15), a sądy wojewódzkie – w wyrokach z 20 czerwca 2018 r. (sygn. akt III SA/Gl 315/18, nieprawomocny) i z 10 maja 2018 r. (sygn. akt I SA/Kr 364/18, nieprawomocny).
W orzeczeniu z 28 listopada 2017 r. NSA doprecyzował, że nie ma VAT od zbycia nieruchomości otrzymanych w ramach komunalizacji mienia państwowego, spadkobrania bądź darowizny, jeżeli są spełnione łącznie trzy warunki: gmina nie wykorzystywała nieruchomości do prowadzenia działalności gospodarczej, nie ponosiła na niej nakładów i nie podejmowała żadnych działań mających na celu jej sprzedaż.
Jak handlowiec
Gmina odwołała się do tych przesłanek w najnowszej sprawie – rozstrzygniętej przez NSA 31 stycznia br. Podkreślała, że nie nabywa takich nieruchomości do prowadzenia działalności, a zatem przy ich zbyciu nie występuje w roli podatnika VAT, tylko podmiotu, który zarządza prywatnym majątkiem.
Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach uznał jednak, że miasto działa jak handlowiec, bo daje ogłoszenia i organizuje przetargi.
Nie zgodził się z tym WSA w Gliwicach. Podkreślił, że miasto nie nabywa mienia w celu odsprzedaży i zwiększenia swoich dochodów ani nie angażuje środków tak jak zwykły przedsiębiorca. Nie działa więc jak podatnik VAT.
Innego zdania był sąd kasacyjny. Sędzia Roman Wiatrowski przypomniał, że obowiązek dawania ogłoszeń i organizowania przetargów nakłada na gminy ustawa. Nie to jest więc przesądzające dla rozstrzygnięcia, czy gmina jest podatnikiem. Przesądzające są – zdaniem NSA – trzy kwestie:
- to, że zbywanie nieruchomości generuje stały dochód (na to kryterium zwrócił uwagę TSUE w wyroku o sygn. C-263/11 i wskazał, że nie ma znaczenia źródło pochodzenia majątku),
- pozycja gminy na rynku obrotu nieruchomościami, a więc to, że gospodarując nieruchomościami, wpływa ona na lokalny rynek nieruchomości, na politykę przestrzenną, kształtuje ceny, co może powodować zakłócenie konkurencji,
- nabycie nieruchomości do celów niezwiązanych z działalnością gospodarczą nie oznacza, że nie mogą one zostać do takiej działalności wykorzystane (na co wskazał TSUE w wyroku w sprawie gminy Ryjewo, sygn. C-140/17).
NSA uznał więc, że gmina, zbywając nieruchomości uzyskane ze spadku lub wskutek komunalizacji mienia, działa jak podatnik VAT.
opinie
To kontrowersyjny wyrok
W mojej ocenie wyrok NSA jest wysoce kontrowersyjny. Trudno uznać za decydujący argument dotyczący rynku nieruchomości i pozycji gminy na nim, bo trudno wyobrazić sobie samorząd, który w sposób przemyślany i konsekwentny stosowałby taki sposób nabywania nieruchomości (np. w spadku) i ich późniejsze zbywanie bez VAT. O charakterze i roli danego podmiotu jako podatnika powinniśmy decydować w odniesieniu do każdej transakcji z osobna, a nie przez pryzmat całokształtu aktywności.
W praktyce wyrok oznacza, że gmina musiałaby dodawać VAT do zbywanych rzeczy czy nieruchomości nabytych w ramach komunalizacji mienia państwowego czy spadkobrania. Dla przedsiębiorcy w zasadzie nic się nie zmieni, ale dla osoby nieprowadzącej działalności gospodarczej oznacza to wyższą cenę.
To, jak wyrok NSA wpłynie na nabywców, jest uzależnione także od występującej w umowie klauzuli cenowej: brutto czy netto. W pierwszym przypadku nic się nie zmieni. W drugim nabywcy mogą być zobowiązani do dopłacenia VAT.
Miasta nie zakłócają handlu nieruchomościami
NSA zwrócił uwagę m.in. na generowanie przez jednostki samorządu terytorialnego stałego dochodu w wyniku zbywania nieruchomości oraz wpływ tych transakcji na rynek obrotu nieruchomościami. Należy podkreślić, że sprzedaż nieruchomości nabytych, np. w drodze komunalizacji mienia państwowego, które nie były przez JST wykorzystywane do prowadzonej przez nie działalności oraz na które samorząd nie ponosił nakładów, jest znikoma. Zdecydowana większość jest wykorzystywana przez gminy do prowadzenia własnej działalności i z tego powodu miasta nie decydują się na ich sprzedaż nawet w sytuacji, gdy pojawi się nabywca. Transakcje te w żaden sposób nie zakłócają więc konkurencyjności na rynku obrotu nieruchomościami.
Możliwe jest trzecie rozwiązanie
NSA zasadniczo widzi problem w ten sposób: albo transakcja mieści się w ramach działalności gospodarczej, albo miasto działa jako organ władzy publicznej. Stąd wyciąga wniosek, że skoro dostawa nieruchomości nie odbywa się w ramach władztwa publicznego (co jest prawdą), to automatycznie oznacza zawarcie jej w ramach działalności gospodarczej. Jest to zbytnie uproszczenie, wynikające poniekąd z prostego przełożenia niektórych tez orzeczeń TSUE, w których unijny trybunał zastanawiał się nad sferami działalności jednostek samorządu terytorialnego (np. postanowienie C-72/13).
Wydaje się, że istnieje tu jeszcze trzecia możliwość – miasto nie działa jako organ władzy, ale jednocześnie nie prowadzi działalności gospodarczej. Tak jest zawsze, gdy wykonuje ono wyłącznie swoje obowiązki i prawa właścicielskie. Oczywiście oznacza to konieczność szczegółowej analizy każdej transakcji, aby ocenić, czy są to tylko działania właścicielskie i czy brak opodatkowania może prowadzić do znaczących (ten przymiotnik jest istotny) zakłóceń konkurencji.
Sytuacja jest trochę inna, niż chce NSA
Należy zgodzić się z tym, że nabycie nieruchomości do celów niezwiązanych z działalnością gospodarczą nie oznacza, że nie mogą one zostać do takiej działalności wykorzystane. Ale też nie prowadzi do prostego wniosku, że ich zbycie zawsze jest taką działalnością. Można również polemizować z argumentem, że transakcje w zakresie sprzedaży majątku nabytego bez woli czy decyzji gminy generują w samorządach stały dochód. Podobnie jest w kwestii zakłócenia konkurencji. Nie ulega wątpliwości, że gospodarka nieruchomościami, prowadzona przez gminę na danym rynku, kształtuje obowiązujące na tym rynku ceny. Tylko znowu – realny wpływ na rynek ma zasadniczo sprzedaż nieruchomości, a nie sprzedaż nieruchomości nabywanych w drodze spadkobrania, obejmujących zwykle działki, domy czy mieszkania, które znajdowały się w majątku prywatnym poprzednich właścicieli.