Adam Bodnar: Z gazetami wydawanymi po kosztach i dystrybuowanymi do każdej skrzynki nie wygra żadna prywatna redakcja. Prowadzi to do zawłaszczenia medialnej przestrzeni i zacementowania rynku. A stąd już prosta droga do ograniczenia wolności wypowiedzi.
Adam Bodnar, rzecznik praw obywatelskich / Dziennik Gazeta Prawna
Laurki dla władzy i reklamowy monopol za publiczne pieniądze – taki obraz lokalnej prasy wyłania się z pańskich ostatnich interwencji. Twierdzi pan, że samorządy zbyt często zawłaszczają medialną przestrzeń, zamiast skupić się na informowaniu mieszkańców. Czy to rzeczywiście tak poważny problem? I czy odpowiedni dla rzecznika praw obywatelskich?
Tak, jeżeli tylko zwrócimy uwagę, jak dużą wartością, zwłaszcza na poziomie lokalnym, jest wolność słowa i prawo do formułowania krytyki wobec władzy. To trudny temat, który wymaga od nas odpowiedzi na wiele pytań. Na co władza lokalna może wydatkować środki publiczne? Gdzie przebiega granica między informacją a promocją? A także, jak wygląda konkurencja na tym rynku? Zwróćmy uwagę, że wydawanie prasy samorządowej często ogranicza rynek dla tych, którzy chcieliby na nim zaistnieć lub już na nim funkcjonują. W samorządach przestrzeń medialna jest stosunkowo niewielka. W momencie gdy z pieniędzy publicznych władze gmin dystrybuują pisma, które trafiają do wszystkich skrzynek i zawierają stronnicze treści, ta przestrzeń wolności się jeszcze bardziej zawęża. Pozostaje więc tworzenie alternatywnych tytułów albo np. blogów. Problem w tym, że ich autorom może być trudno konkurować z takim modelem dystrybucji.
Z czego wynika ta przewaga prasy samorządowej nad prywatną?
Często jest ona wydawana poniżej kosztów, bo finansowanie idzie z budżetu gminy, rzekomo na promocję samorządu. Zaangażowani są w to też pracownicy urzędów, którzy redagują treść pism w ramach swoich obowiązków służbowych. Co więcej, są one najczęściej rozprowadzane bezpłatnie i to w dużych ilościach, co zaburza sytuację na rynku reklamowym. Dla wielu lokalnych przedsiębiorców może być bardzo cenne publikowanie w gazetce niejako namaszczonej przez wójta lub burmistrza, bo potencjalnie przekłada się to na późniejsze lepsze relacje z samorządem.
Po pana wystąpieniu Ministerstwo Kultury przyznało, że też dostrzega ten problem i rozważa stosowne zmiany w prawie prasowym. Na tym jednak się skończyło, bo resort od tygodni nie odpowiedział nam, jaki kierunek zmian w ogóle bierze pod uwagę.
Rzeczywiście resort zgodził się z naszą diagnozą i wykazał zainteresowanie rozwiązaniem tego problemu, podkreślając, że zmiany w prawie prasowym nie są jego priorytetem. Obawiam się zatem, że była to bardzo ogólna deklaracja, która mogła trochę wpisywać się w rządową narrację o problemach i patologiach rozplenionych w samorządach. W ostatnich miesiącach widzieliśmy już wiele takich przykładów. Warto przypomnieć choćby ustawę o regionalnych izbach obrachunkowych, która zakładała daleko idące wzmocnienie nadzoru państwa nad wydatkami gmin. Przecież ona została przyjęta przez Sejm i szczęśliwie się stało, że zawetował ją prezydent. Drugi przykład to ograniczenie kadencyjności w samorządach, co akurat wprowadzono, ale dopiero na przyszłość. Warto zauważyć, że obu tym działaniom towarzyszyła określona narracja. Nie mówiono, że zmiany mają poprawić sytuację samorządów, tylko że jest to odpowiedź na lokalne układy i sitwy, z którymi trzeba walczyć. Być może stanowisko ministerstwa wpisywało się w tę narrację, tego nie wiem. Niemniej żałuję, że nie poszły za tym żadne czyny. Problem jest złożony, a bez inicjatywy ustawodawczej wiele się nie zmieni.
No właśnie, jak ten supeł rozwiązać? Pan proponuje go po prostu przeciąć, wprowadzając ustawowy zakaz wydawania prasy przez samorządy.
Teraz podstawę prawną do wydawania prasy znajdziemy w ustawie o gospodarce komunalnej. Jest w niej mowa, że samorządy mogą wydawać materiały informacyjne i promocyjne dotyczące gminy. Uważam, że wystarczyłoby dodać do tego zdanie, że gminy nie mogą wydawać innych tytułów w rozumieniu prawa prasowego. Tym sposobem wciąż byłaby przestrzeń na bezpłatne biuletyny, w których gmina mogłaby informować o bieżących wydarzeniach i promować np. swoją historię, tożsamość, a nie konkretnego samorządowca. Oczywiście nawet w przypadku takich biuletynów nie uda się z góry określić, na ilu zdjęciach powinien się pojawiać burmistrz ani w jaki sposób należy informować o działalności opozycji, bo to już jest zawsze jakiś subiektywny wybór informacji. Ale w praktyce wiele samorządów doskonale czuje różnicę i wie, jak pisać o nowych inwestycjach, przetargach, wynikach w szkołach, działaniach radnych, jednocześnie nie robiąc tego jako prasa.
Z drugiej strony laurki dla władzy to rzecz subiektywna. A główną osią sporu okazują się być przede wszystkim pieniądze z reklam. Jak można byłoby uregulować to zjawisko? I czy w ogóle trzeba?
Jeżeli wyraźnie uregulowalibyśmy, na co samorządy mogą wydawać pieniądze, i ograniczyli to do biuletynów informacyjnych z wyłączeniem tytułów prasowych w rozumieniu prawa prasowego, wtedy automatycznie odpadłaby podstawa prawna do publikowania reklam. Nie pojawiałyby się też rozbieżne interpretacje RIO. A zwróćmy uwagę, że niektóre izby twierdzą, że publikowanie płatnych reklam przez prasę samorządową jest niedopuszczalne. Inne z kolei uznają, że niedopuszczalne byłoby zabronienie reklam, bo skoro tytuły wydawane przez samorząd rzekomo działają w oparciu o prawo prasowe, to mają one też prawo publikować reklamy. Gdyby przepisy były ciut jaśniejsze i pojawiły się kontrole, to samorządy mogłyby się same ograniczyć. To jeden sposób.
A drugi?
Drugi to zainteresowanie sprawą UOKiK. Zwróćmy uwagę, że rynek właściwy obejmuje także rynek reklamy na określonym terenie i dotyczy pewnych szczególnych reklamodawców, którzy są zainteresowani proponowaniem usług tylko na tym konkretnie terenie: czy to będzie zakład pogrzebowy, sala weselna, czy usługi budowlane. Myślę, że warto byłoby sprawdzić na przykładach kilkunastu wybranych losowo gmin, czy samorząd, wchodząc w ten rynek, nie działa przypadkiem na zasadach monopolu. Ma bowiem liczne preferencje: może dużo taniej wydawać swoje czasopismo, bo zatrudnia w nim pracowników samorządowych.
RPO już zwracał się w tej sprawie do UOKiK w poprzednich latach. Bezskutecznie.
To prawda, liczyłem na to, że UOKIK po naszym wystąpieniu w 2016 r., w którym podawaliśmy bardzo konkretne przykłady, a także po raportach w tej sprawie Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, weźmie pod lupę rynek prasowy. Pamiętajmy, że w razie wykrycia nieprawidłowości mógłby też nałożyć kary na gminy, które byłyby wtedy traktowane jak przedsiębiorcy, co zresztą już się zdarzało w przypadku chociażby targowisk miejskich. Gdyby posypały się kary, byłby to jasny sygnał dla innych samorządów, że powinny zmienić swoje działanie na rynku prasy. Tym sposobem sytuacja mogłaby się poprawić nawet bez podejmowania inicjatywy ustawodawczej.
Być może temat nie wzbudza aż takich kontrowersji, by zainicjować większą zmianę?
Trzeba przyznać, że od czasu, kiedy zaczęła się debata o wydaniu prasy, a było to jeszcze w 2005 r., sytuacja medialna znacząco się zmieniła. Nie uważam jednak, żeby zagadnienie to nie było warte uwagi. Zwłaszcza że na horyzoncie widzę już nowe zjawisko, o którym stosunkowo niewiele się mówi, a wydaje się ono jeszcze bardziej niebezpieczne niż finansowanie prasy przez samorządy. Chodzi o finansowanie i wydawanie prasy przez grupy prywatne, np. specjalnie do tego celu powoływane stowarzyszenia, które są związane z władzą lub reprezentują interesy głównego inwestora w gminie. Oczywiście nie można tego zakazać. Ale istnieje tutaj duże ryzyko występowania nieprawidłowości charakterystycznych dla zamkniętego kręgu: inwestor finansuje stowarzyszenie, to wydaje gazetę pełną treści pochlebnych dla wójta, a wójt działa na korzyść firmy. Narażone na to zjawisko są zwłaszcza te miasta, które są uzależnione od jednego inwestora albo dużego pracodawcy. To trudne warunki do rozkwitu lokalnej prasy, która miałaby zachować dziennikarską rzetelność i obiektywizm. A nie sposób mówić o rzetelności, gdy problematyczne może być już samo sformułowanie krytyki przeciwko takiej dużej firmie, bo każdym takim działaniem można narazić się na powództwa ochrony dóbr osobistych albo prywatne akty oskarżenia o zniesławienie. To zresztą już się dzieje, co widać chociażby na przykładzie Piły, gdzie lokalni aktywiści są regularnie ciągani po sądach z powodu krytyki firmy zarządzanej przez pana Henryka Stokłosę. Tu właśnie widać wielką przewagę tego typu podmiotu nad osobami prywatnymi, która może podważać zasadę wolności słowa. Ta nierówność reguł gry i sytuacji na rynku powinna nas niepokoić.