W ostatnich dniach dowiedzieliśmy się od Ministerstwa Środowiska, że prowadzone w Puszczy Białowieskiej działania mają na celu jedynie zapewnienie bezpieczeństwa publicznego.
Z postanowienia wiceprezesa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, nakazującego Polsce zaprzestania aktywnych działań gospodarki leśnej i usuwania ponadstuletnich, martwych świerków, a także wycinki drzew w ramach zwiększonego etatu pozyskiwania drewna na obszarze puszczy, rzeczywiście wynika wyjątek w postaci „sytuacji zagrażających bezpieczeństwu publicznemu”. Ograniczenie tego rodzaju znalazło się już we wniosku Komisji Europejskiej o zastosowanie środków tymczasowych. Również przepisy tzw. dyrektywy siedliskowej (92/43/EWG) oraz tzw. dyrektywy ptasiej (2009/147/WE), których przestrzegania dotyczy spór między Polską a KE, pozwalają, z zastrzeżeniem spełnienia pewnych warunków wstępnych, aby państwa członkowskie mogły powoływać się na bezpieczeństwo publiczne, w celu podejmowania działań mogących oddziaływać na siedliska przyrodnicze, które są lub mogą być zamieszkałe przez gatunki chronione. W związku z tym powstaje pytanie czy bezpieczeństwo publiczne może uzasadniać wycinkę w puszczy?
Co ciekawe, z postanowienia TSUE nie wynika jednoznacznie, czy odwołanie się do takiego argumentu dotyczy tego samego pojęcia, które jest używane w dyrektywach (ptasiej i siedliskowej) i czy w związku z tym konieczne jest spełnienie warunków w nich zawartych, np. uprzednie rozważenie alternatywnych rozwiązań względem podejmowanych działań. KE w swojej skardze zarzuca przecież Polsce, że warunki te nie zostały spełnione. Powstaje też pytanie, dlaczego KE uwzględniła akurat ten wyjątek, a nie pozostałe zawarte w dyrektywach (jak np. zdrowie ludzkie). Nie jest więc jasne, czy warunki powołania się na „bezpieczeństwo publiczne” w ramach postanowienia są inne, niż gdyby Polska powoływała się na nie w ramach dyrektyw (wtedy najpierw należałoby spełnić wymogi wstępne).
Niezależnie od powyższego warto podkreślić, że sprawy, w których państwa członkowskie powoływały się na przesłankę bezpieczeństwa publicznego, w świetle dyrektywy siedliskowej czy ptasiej, należą do rzadkości. Jednym z nielicznych przykładów jest ta dotycząca projektu częściowego przekierowania górnego biegu rzeki Acheloos do rzeki Pinios w Tesalii w Grecji (C-43/10). TSUE uznał, że ani nawadnianie, ani zapotrzebowanie na wodę pitną nie stanowiły względów odnoszących się do bezpieczeństwa publicznego. Pewne kontrowersje występują w kontekście niebezpieczeństwa powodzi oraz ochrony brzegu. W innej ze spraw KE uważała, że tego typu kwestie są uzasadnione troską o zdrowie i życie ludzi (C-57/89). Trybunał doszedł do wniosku, że stanowią one wystarczająco ważny powód (ogólny interes społeczny) usprawiedliwiający budowę tam i wzmocnienia struktury brzegowej, pod warunkiem że ingerencja w obszar chroniony jest minimalna. Jednak w wytycznych dotyczących dyrektywy siedliskowej KE wskazuje tę okoliczność jako przykład wyjątku bezpieczeństwa publicznego, chociaż z samego wyroku TSUE to wprost nie wynika.
KE uważa też, że w definiowaniu pojęcia bezpieczeństwa publicznego można sięgać do innych obszarów rynku wewnętrznego UE, w których pojęcie to występuje. W tym kontekście, w świetle orzecznictwa TSUE, bezpieczeństwo publiczne definiowane jest jako odnoszące się wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa państwa członkowskiego. Naruszać bezpieczeństwo publiczne może np. zagrożenie dla funkcjonowania głównych instytucji i służb publicznych oraz życia ludności (C-145/09). Pojęcie bezpieczeństwa publicznego jest więc ściśle związane z istotą suwerenności państwa i odpowiedzialnością państwa za ochronę swojego terytorium oraz ludności.
To państwa członkowskie określają, jakie kwestie dotyczące bezpieczeństwa publicznego zamierzają chronić. Jednak zakres tego pojęcia nie może być ustalany jednostronnie bez kontroli TSUE (72/83). Na bezpieczeństwo publiczne można się powoływać tylko w przypadku rzeczywistego i dostatecznie poważnego zagrożenia mającego wpływ na podstawowe interesy społeczeństwa. W jego zakres wchodzą więc np. działania, które zabezpieczają minimum niezbędne do przeżycia ludności, takie jak zapewnienie minimalnego zaopatrzenia w produkty naftowe (72/83). Trybunał uznał też, że w zakres tego pojęcia wchodzi, m.in., zwalczanie terroryzmu (C-100/01), ustanowienie obowiązkowej służby wojskowej (C-186/01), zakaz zakupu nieruchomości w pobliżu strefy o znaczeniu wojskowym (C-423/98) oraz ograniczenia dotyczące obrotu towarów o podwójnym przeznaczeniu (C-367/89).
Dla ustalenia, że określone działania ochronne mieszczą się w wyjątku bezpieczeństwa publicznego konieczne jest niekiedy ustalenie określonego stopnia intensywności zagrożenia. O ile pojedyncze przestępstwa związane z narkotykami mogą nie wchodzić w zakres tego pojęcia, o tyle obrót środkami odurzającymi w zorganizowanej grupie przestępczej może osiągać taki stopień intensywności, że bezpośrednio zagrożone będą spokój i bezpieczeństwo fizyczne całej ludności lub znacznej jej części, a w związku z tym można powołać się na wyjątek bezpieczeństwa publicznego (C-145/09).
Ponadto, nawet jeżeli okoliczności wskazane przez państwo członkowskie mieszczą się w zakresie wyjątku bezpieczeństwa publicznego, to TSUE wymaga, by państwo członkowskie spełniło wymogi proporcjonalności. Oznacza to, że przepisy krajowe muszą być odpowiednie dla zapewnienia realizacji zamierzonego celu i nie mogą wykraczać poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia.
Co to oznacza z perspektywy sporu Polski z KE o wycinkę drzew w Puszczy Białowieskiej? Treść odpowiedzi MŚ na zarzuty KE nie jest znana. Z publicznie dostępnych informacji wynika, że podejmowane w puszczy działania są niezbędne dla ochrony przyrody (słynna już gradacja kornika), mają zapobiec niebezpieczeństwu wybuchu pożaru i są konieczne ze względu na zagrożenie, jakie może nieść ze sobą padanie spróchniałych drzew (np. na drogę, szlak). Żaden z tych argumentów nie został jednak szerzej uzasadniony.
W naszym przekonaniu powyższe argumenty mogą nie mieścić się w pojęciu bezpieczeństwa publicznego w rozumieniu orzecznictwa TSUE. Nie wykluczamy przy tym, że mogłyby się one ewentualnie mieścić w pozostałych wyjątkach wskazanych w dyrektywach (np. zdrowie ludzkie, zapobieganie poważnym szkodom w odniesieniu do lasów itp.). Tych okoliczności jednak postanowienie zabezpieczające TSUE nie wskazuje.
Pojęcie bezpieczeństwa publicznego może nie obejmować ochrony jednego lasu przed kornikiem lub pożarem przede wszystkim z uwagi na ograniczoną skalę oddziaływania tych zagrożeń. Natomiast wynikające z powoływanych okoliczności zagrożenia dla ludzi są bardziej względami indywidualnego zagrożenia zdrowia i życia, a zatem nie mają wymaganej intensywności, by stanowić zagrożenie dla całej lub znacznej części ludności jako takiej (co jest, jak się wydaje, wymagane przy pojęciu bezpieczeństwa publicznego).
Gdyby nawet uznać, że pojęcie bezpieczeństwa publicznego obejmuje kwestie wskazane przez MŚ, to pozostaje pytanie, czy działania podejmowane w puszczy mają szanse, by spełnić wymóg proporcjonalności. Po pierwsze, Polska będzie musiała udowodnić, że zwalczane zagrożenie jest poważne i realne (np. czy i ile pożarów wystąpiło, jaki miały charakter, czy specyfika lasu i klimatu jest taka, że te pożary są w ogóle prawdopodobne). Po drugie, będzie musiała wykazać, że nie są możliwe inne, mniej ingerujące w chroniony obszar działania, by osiągnąć te same cele (np. wycięcie tylko określonych pasm w określonych, uzasadnionych miejscach przy zastosowaniu działań ochronnych wobec poszkodowanych chronionych roślin lub zwierząt albo zakaz wstępu do lasu i odpowiednie ostrzeżenia). Jedno jest pewne: ciężar dowodu będzie w tym zakresie ciążył na polskim rządzie.