Samorządy, które przekazały załatwianie czynności związanych z opłatami za gospodarowanie śmieciami od mieszkańców jednostkom pomocniczym lub spółkom komunalnym, mogą mieć problemy. Przynajmniej w sądach.
Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, rada gminy nie może powierzać kompetencji w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w ramach tzw. dekoncentracji zewnętrznej podmiotom zewnętrznym.
Teza uchwały NSA z 19 grudnia 2016 r. (sygn. akt II FPS 3/16) w punkcie 1 stanowi bowiem, że w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi art. 6q ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.; dalej: u.c.p.g.) wyłącza stosowanie art. 39 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.; dalej: u.s.g.).
Temida zobowiązana
Orzeczenie jest przede wszystkim wiążące dla sądów administracyjnych, które rozpoznają sprawy dotyczące tego rodzaju uchwał gminnych. Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu NSA, to przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Wówczas skład siedmiu sędziów, skład Izby lub pełny skład NSA podejmuje ponowną uchwałę (art. 269 par. 1 i par. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.). Jeśli skład jednej Izby NSA wyjaśniający zagadnienie prawne nie podziela stanowiska zajętego w uchwale innej Izby, przedstawia to zagadnienie do rozstrzygnięcia pełnemu składowi NSA (art. 269 par. 3 p.p.s.a.). Do czasu ewentualnego podjęcia nowej uchwały jest ona obowiązująca dla sądów administracyjnych.
Do kiedy w obrocie i od kiedy wiąże
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w punkcie 2 uchwały, że wykładnia przyjęta w niej wiąże od dnia jej podjęcia. Inne rozstrzygnięcie (za retrospektywnym oddziaływaniem wykładni w odniesieniu do budzących wątpliwości interpretacyjne przepisów prawa) mogłoby bowiem podważyć zaufanie do organów władzy publicznej, w tym sądów. Zaufanie to jest uznawane za wartość, która w demokratycznym państwie prawnym podlega ochronie konstytucyjnej.
Z drugiej strony ustalenie kwalifikacji i skutków prawnych uchybień polegających na udzieleniu przez radę gminy upoważnienia w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g. do załatwiania spraw opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi może nastąpić w zasadzie dopiero po rozpoznaniu konkretnych skarg na uchwały podjęte na podstawie wymienionego przepisu. Tak długo, jak nie zostanie stwierdzona ich nieważność (czy to, moim zdaniem, w trybie nadzorczym, czy też w drodze skarg do sądów administracyjnych), pozostają one w obrocie prawnym.
Bierność nie popłaca
Nie oznacza to wszakże przyzwolenia na bierność po stronie gmin. W praktyce może np. dojść do następującej sytuacji. Na mieszkańca gminy zostaje nałożony obowiązek uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Decyzja administracyjna zostaje wydana w trybie art. 6o ust. 1 u.c.p.g. i podpisana przez zarząd MPWiK w danej gminie. Adresat kwestionuje decyzję jako wydaną przez podmiot, który nie ma kompetencji do wydawania takiego rodzaju aktów administracyjnych, bowiem – w myśl omawianej uchwały – zarząd MPWiK nie mógł zostać umocowany do tego rodzaju czynności. Powinien wówczas zainicjować postępowanie w trybie art. 101 u.s.g., tj. zaskarżyć uchwałę o powierzeniu obowiązków, a w postępowaniu dotyczącym decyzji w sprawie opłaty wnieść o jej zawieszenie do czasu rozpoznania skargi na uchwałę rady gminy. W razie wygrania sprawy dotyczącej skargi, decyzja (niezależnie od tego, czy jest prawidłowa co do samej opłaty) nie może pozostać w obrocie prawnym, ponieważ nie została wydana przez właściwy podmiot.
Trzeba się dostosować
Wynika z tego, że gminy, które zdecydowały się na tzw. dekoncentrację zewnętrzną kompetencji związanych z opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi, powinny:
w rozsądnym terminie dostosować uchwały do stanowiska wynikającego z uchwały NSA. Dostosowanie uchwał (czy to przez modyfikację, czy nawet przez uchylanie) będzie się wiązało ze zmianami w postępowaniach „w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi”, a więc obejmujących przyjmowanie i weryfikowanie deklaracji, ustalanie, pobór i windykację opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym wydawanie decyzji administracyjnych.
załatwianie spraw w odniesieniu do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (zwłaszcza wydawanie decyzji) pozostawić wójtowi, burmistrzowi prezydentowi miasta lub, co bardziej prawdopodobne, upoważnionemu pracownikowi urzędu gminy lub miasta. Możliwe jest także zarządzenie poboru opłaty przez inkasentów w drodze uchwały podejmowanej na podstawie art. 6l ust. 2 u.c.p.g. Inkasentem może być osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej. Jak się wydaje, mogą to być te same podmioty, które w drodze wadliwych uchwał rad gmin były umocowywane w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. Różnica jest wszakże taka, że inkasent będzie uprawniony tylko do poboru opłaty.
Czynności w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi co do zasady może wykonywać wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że zleci to inkasentowi. Artykuł 143 ordynacji podatkowej, do której odsyła art. 6q u.c.p.g., pozwala z kolei na udzielenie pracownikowi urzędu prawa do działania w imieniu organu w zakresie określonym w pełnomocnictwie. Paragraf 1 art. 143 stanowi, że organ podatkowy może upoważnić funkcjonariusza celnego lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Nie oznacza to zmiany właściwości organu. Przez pojęcie jednostki organizacyjnej należy rozumieć urząd danego organu podatkowego, który udziela pełnomocnictwa. Zgodnie z art. 33 u.s.g. urzędem wójta, burmistrza, prezydenta miasta jest odpowiednio urząd gminy, miejski, miasta.
Źródło zamieszania i wątpliwości
Podjęcie uchwały przez NSA jest odpowiedzią na problemy prawne związane z wdrażaniem tzw. rewolucji śmieciowej. Ustawodawca w art. 6q ust. 1 u.c.p.g. wskazał, że w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 201), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w razie przejęcia zadań gminy przez związek międzygminny w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego – zarządowi związku międzygminnego.
Częściowe uregulowanie kwestii związanych z opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi w u.c.p.g., a w pozostałym obszarze odesłanie do ordynacji podatkowej (i to stosowanej wprost), musiało skutkować sporami prawnymi. Aby uzmysłowić sobie skalę problemów, wystarczy wskazać, że w bazie orzeczeń sądów administracyjnych (CBOSA – www.nsa.gov.pl), na 3 lutego 2017 r., po wpisaniu hasła „opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi” pojawia się 1744 wyroków – choć oczywiście nie wszystkie dotyczą tylko stosowania ordynacji podatkowej do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Rozbieżności w orzecznictwie
Jedna z wątpliwości rozstrzygnięta uchwałą NSA z 19 grudnia 2016 r. wiąże się właśnie z kwestią wzajemnej relacji art. 143 ordynacji podatkowej i art. 39 ust. 4 u.s.g., a w konsekwencji ze skutkami praktycznymi, a więc czy tylko wójt, burmistrz, prezydent lub upoważnione na podstawie art. 143 par. 1 ordynacji podatkowej osoby, mają kompetencje w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami, czy też rada gminy może je przenieść na inne podmioty.
W związku z tym powstały dwa kierunki interpretacyjne. Pierwszy opiera się na założeniu, że podjęcie przez radę gminy na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. uchwały o powierzeniu załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w sprawach określonych w ustawie o utrzymaniu czystości spółkom komunalnym nie narusza przepisów ordynacji podatkowej. Zgodnie z drugim rada gminy nie może przekazać kompetencji do załatwiania czynności związanych z opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi podmiotom zewnętrznym. W konsekwencji zawarte w art. 6q ust. 1 u.c.p.g. odesłanie do przepisów ordynacji podatkowej oznacza, że jest to regulacja szczególna w stosunku do ogólnej normy zawartej w art. 39 ust. 4 u.s.g.
Te rozbieżności silnie wybrzmiały w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczących uchwał gmin. W konsekwencji prezes NSA zwrócił się z wnioskiem o podjęcie uchwały, która by je przecinała. Zostało to dokonane 19 grudnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt II FPS 3/16. W niej właśnie NSA opowiedział się przeciwko dopuszczalności powierzania kompetencji w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi podmiotom zewnętrznym. Uchwała może być jednak uznawana za wywołującą wątpliwości, skoro dotychczas nawet NSA zajmował w konkretnych sprawach odmienne stanowiska.
Rozbieżność w przepisach
Art. 143 par. 1 ordynacji podatkowej brzmi:
Organ podatkowy może upoważnić funkcjonariusza celnego lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń.
Art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że:
Do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1.
WAŻNE
NSA wskazał, że przyjęta w uchwale wykładnia wiąże od dnia jej podjęcia – nie ma wpływu na wcześniejsze rozstrzygnięcia. Opowiedzenie się za retrospektywnym oddziaływaniem wykładni – wobec rozbieżności w orzecznictwie NSA – mogłoby podważyć zaufanie do organów władzy publicznej, w tym sądów.
!Inkasentem mogą być te same podmioty, które w drodze wadliwych uchwał były umocowywane w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami. Różnica jest jednak taka, że inkasent będzie uprawniony tylko do poboru opłaty, a nie do wydawania decyzji w tych sprawach.
