Czy powołanie osoby na stanowisko zastępcy wójta jest konieczne, a jeśli tak, to czy można je łączyć z funkcją sekretarza gminy?
Ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) oraz z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 902), a także orzecznictwo sądowe i doktryna pozwalają przyjąć, że istnieje obowiązek powołania zastępcy wójta. Przy czym możliwe i prawnie dopuszczalne jest zatrudnienie (na podstawie umowy o pracę) tej samej osoby na stanowisku sekretarza gminy. Piastujący obie funkcje urzędnik może być zatrudniony na każdym ze stanowisk w niepełnych wymiarach czasu pracy, np. po 1/2 etatu.
Nakaz ustawodawcy
W ustawie o samorządzie gminnym nie znajdziemy wprawdzie w tej kwestii jednoznacznych uregulowań, jednak nie oznacza to, że nie można wnioskować o obowiązku ustanowienia zastępcy wójta, wywodząc to pośrednio ze stosownych norm prawnych. Świadczyć o nim może np. art. 26a ust. 1 ww. ustawy. Zgodnie z nim wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę. Ustawodawca formułuje zatem ustanowienie takiego stanowiska w kategorii nakazu.
Za obowiązkiem powołania zastępcy przemawiają też szczególne uprawnienia przyznane mu w razie niemożności wykonywania funkcji przez wójta. Artykuł 28g ustawy o samorządzie gminnym w takiej sytuacji przyznaje zastępcy z mocy prawa wszystkie zadania i kompetencje wójta [ramka].
Taki kierunek rozważań pośrednio znajduje uzasadnienie też w orzecznictwie. WSA w Gliwicach w wyroku z 21 czerwca 2010 r. (sygn. akt IV SA/Gl 279/10) wskazał, że art. 28g ustawy o samorządzie gminnym „(...) przewiduje ustawowe umocowanie do działania dla zastępcy prezydenta miasta bez konieczności wydawania dodatkowych upoważnień, a tym samym uzasadniony jest wniosek, iż celem tej regulacji jest zapewnienie ciągłości wykonywania zadań przez gminę”.
Zamknięty katalog
Z kolei w kontekście możliwości łączenia funkcji zastępcy wójta i sekretarza gminy trzeba przytoczyć art. 27 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazano w nim, że „funkcji wójta oraz jego zastępcy nie można łączyć z:
wfunkcją wójta lub jego zastępcy w innej gminie,
wczłonkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego, w tym w gminie, w której jest wójtem lub zastępcą wójta,
wzatrudnieniem w administracji rządowej,
wmandatem posła lub senatora”.
Przepis zawiera więc zamknięty katalog stanowisk, z którymi m.in. zastępca wójta nie może być łączony. Nie ma wśród nich jednak stanowiska sekretarza gminy.
Ponadto zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym, nie może wykonywać zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z tymi, które realizuje w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy. Do żadnej z takich sytuacji nie dochodzi przy łączeniu funkcji zastępcy wójta i sekretarza gminy.
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 czerwca 1991 r. (sygn. akt SA/Po 1479/90) zaakcentowano też, że przepisy ustaw o samorządzie terytorialnym oraz pracownikach samorządowych nie zawierają zakazu łączenia stanowiska zastępcy burmistrza ze stanowiskiem sekretarza gminy. W efekcie sąd stwierdził, że „ jeżeli rozmiary zadań wykonywanych na obu stanowiskach na to pozwalają, nie ma przeszkód prawnych do łączenia ich w jednej osobie. Przeciwnie, w małych gminach praktyka taka może być uzasadniona względami finansowymi”. Wydaje się, że mimo znacznego upływu czasu od tego orzeczenia taki kierunek interpretacyjny jest również dziś aktualny.
Uzasadniony wyjątek
Warto przypomnieć, że zasadą prawa pracy jest pozostawanie stron w jednym stosunku pracy, choćby nawet przedmiotem pracowniczego zobowiązania był rodzaj pracy szeroko określony nazwą kilku zawodów lub specjalności albo funkcji (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 13 marca 1997 r., sygn. akt I PKN 43/97). Przy czym zawieranie z własnym pracownikiem dodatkowej (drugiej) umowy o pracę za normalnym wynagrodzeniem dopuszczalne jest tylko wyjątkowo, gdy chodzi o rodzaj pracy wyraźnie inny niż uzgodniony w podstawowym czasie pracy (por. uchwała SN z 12 marca 1969 r., sygn. akt III PZP 1/69). W przeciwnym razie mielibyśmy zdaniem SN (uchwała z 12 kwietnia 1994 r., sygn. akt I PZP 13/94) do czynienia z próbą obejścia przepisów o czasie pracy i wysokości wynagrodzenia za godziny nadliczbowe. Jednak odnośnie do zastępcy wójta i sekretarza gminy zachodzą wszystkie wskazane przez SN okoliczności przemawiające za odstąpieniem od domniemania istnienia jednego stosunku pracy. Przede wszystkim dlatego, że mamy do czynienia z dwoma odrębnymi stanowiskami pracy, których istnienie jest determinowane ustawowo. Drugim przesądzającym elementem jest różna forma nawiązania stosunku pracy – w drodze powołania (zastępca wójta) i umowy o pracę (sekretarz), co wyklucza możliwość połączenia tych funkcji w ramach jednego stosunku pracy.
Istotne także jest to, że sekretarz podlega bezpośrednio kierownikowi urzędu (art. 5 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych). Również wójtowi (jako kierownikowi urzędu) podlega jego zastępca, co wynika z art. 26a ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma więc zagrożenia powstania konfliktu interesów m.in. w aspekcie podległości służbowej i zakresu wykonywanych obowiązków w urzędzie gminy. ⒸⓅ
W szczególnych warunkach
Zastępca wójta może wykonywać obowiązki wójta, gdy ten drugi:
● został tymczasowo aresztowany,
● odbywa karę pozbawienia wolności wymierzoną za przestępstwo nieumyślne,
● odbywa karę aresztu,
● jest niezdolny do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni,
● został zawieszony w czynnościach służbowych.