Inspekcja Transportu Drogowego: do sądu wpłynęły wnioski o ukaranie kierowców, bo nie korzystają z ustawowych odpoczynków. Związkowcy: rozkład czasu pracy ustala pracodawca i to on ponosi za to winę
dr Justyna Stencel-Walter radca prawny, partner w kancelarii Krajewska Walter Adwokaci i Radcowie Prawni / Dziennik Gazeta Prawna
Łukasz Kuczkowski radca prawny, starszy prawnik w kancelarii Raczkowski Paruch / Dziennik Gazeta Prawna
Zgodnie z art. 31b ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1155 ze zm.) kierowcy wykonującemu regularny przewóz drogowy osób na trasie do 50 km przysługuje przerwa przeznaczona na odpoczynek w wymiarze 30 minut, gdy łączny dzienny czas prowadzenia pojazdu wynosi od 6 do 8 godzin (powinien ją wykorzystać przed upływem 6 godzin prowadzenia pojazdu). Przerwa ta powinna wynosić 45 minut, gdy łączny dzienny czas prowadzenia pojazdu przekracza 8 godzin. Mogą być one dzielone na okresy krótsze i wykorzystywane w czasie prowadzenia pojazdu zgodnie z obowiązującym kierowcę rozkładem jazdy, pod warunkiem że jeden z odpoczynków trwa co najmniej 15 minut. Ponadto Ministerstwo Infrastruktury w interpretacji z 22 października 2008 r. (nr MR/869429/2008) wskazuje, że kierowcy autobusu oprócz powyższych odpoczynków należy się dodatkowa 15-minutowa przerwa z art. 6 ust. 3 ustawy, gdy kierowca pracuje co najmniej 6 godzin.
Za jedno przewinienie (w postaci przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut) kierowca może zostać ukarany grzywną w wysokości 150 zł. W razie wielu naruszeń kwoty kar są sumowane. Kierowcy MZA obawiają się, że w ich przypadku mogą one sięgnąć nawet 750 zł i więcej. A to już dla nich istotne obciążenie, zważywszy, że stawki ich wynagrodzeń nie są wysokie.
Urząd reaguje
Mazowiecki wojewódzki inspektor transportu drogowego (MWITD) na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.) nałożył na MZA karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej (od której przewoźnik odwołał się do generalnego inspektora transportu drogowego), natomiast w przypadku kierowców – pracowników MZA, którzy w ocenie MWITD naruszyli wymagane okresy przerw – skierował wnioski do sądu o ich ukaranie w trybie przepisów kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (ustawy z 24 sierpnia 2001 r.; t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 395 ze zm.).
– Na kierowców nie zostały nałożone mandaty karne, ponieważ Inspekcja Transportu Drogowego (ITD) kontroluje czas prowadzenia pojazdów i odpoczynków nawet rok do tyłu, natomiast mandatem karnym można ukarać tylko do dziewięćdziesięciu dni wstecz. W związku z tym zostały skierowane wnioski o ukaranie do sądu – wskazuje Adam Bielakowski, zastępca MWITD.
Zastrzega też, że decyzja o skierowaniu spraw do sądu została podjęta z uwzględnieniem dużego skomplikowania sytuacji kierowców komunikacji miejskiej w Warszawie. ITD nie chciała działać w tych sprawach pochopnie.
– Jeśli w toku kontroli w przedsiębiorstwie stwierdzone zostaną naruszenia przepisów, to inspekcja musi na nie zareagować. A dopiero sąd może wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności naruszenia i ewentualnie odstąpić od wymierzenia kary – zauważa Adam Bielakowski.
Wśród pracowników wrze
Oburzeni postępowaniem zmierzającym do nałożenia grzywien są kierowcy i związkowcy z Niezależnego Związku Zawodowego Kierowców (NZZK). Ich zdaniem naruszenia w postaci nieprzestrzegania obowiązkowych przerw spowodowane są niedostosowaniem rozkładów jazdy do sytuacji na drodze. A te ustalane są przez Zarząd Transportu Miejskiego, będący jednostką budżetową warszawskiego samorządu.
– Czasy przejazdu autobusów ustala ZTM w rozkładach jazdy komunikacji miejskiej. Nie są w nich jednak uwzględniane takie okoliczności, jak np. korki, w wyniku których kierowcy nie mają szans odpoczywać na zajezdniach i pętlach – mówi nam jeden z pracowników MZA.
Potwierdzają to również związkowcy.
– Rozkłady jazdy są niedostosowane od lat, sytuacja się nie poprawia. Kierowcy są w potrzasku, chcieliby jeździć zgodnie z rozkładem, ale się nie da. Oni ponoszą tu najmniejszą winę, nie lekceważą przepisów, ale w wyniku konfliktu między dwoma obowiązkami muszą dokonać wyboru, który z nich spełnią. Obowiązkowe przerwy powinny być zaznaczone w rozkładach jazdy i opisane w legendzie, co ułatwiłoby kierowcom ich odbywanie. Winę za obecną sytuację ponosi również MZA, które jako pracodawca powinny sprawdzić odbywanie przerw przez kierowców jeszcze przed kontrolą ITD i uwzględnić je w rozkładach – twierdzi Zenon Kopyściński, przewodniczący organizacji zakładowej przy MZA i zarządu krajowego NZZK.
Jego zdaniem wątpliwe jest również weryfikowanie wykorzystania przerw przez kierowców na podstawie wypełnianych przez nich kart drogowych, w których zawarte są wyłącznie informacje o czasach przejazdu autobusu, bez uwzględnienia przerw, a zapisy te są zbyt niedokładne, by na ich podstawie ustalać naruszenia.
Działacze związkowi przesłali nawet pismo do GITD, w którym wskazują, że autobusy miejskie nie są wyposażone w tachografy, a w związku z tym nie można oceniać czasu pracy i wykorzystania przerw na podstawie samych kart drogowych. Nie otrzymali jednak na nie odpowiedzi. Pytanie to zadaliśmy więc przedstawicielowi WITD.
– Dowodem w postępowaniu może być wszystko, każda rzecz. Czas pracy tych kierowców, którzy nie mają urządzeń rejestrujących w pojeździe, może być ustalany na podstawie wszelkich innych dowodów. W przypadku gdy nie ma wykresówki (zapisów z tachografu cyfrowego), to karta kierowcy i rozkład jazdy mogą być wystarczające, by stwierdzić naruszenie – stwierdza Adam Bielakowski.
Kwestię tę ostatecznie będzie musiał ustalić sąd rozpatrujący sprawy kierowców.
Kto i co kontroluje
Brak odpoczynków w czasie pracy warszawskich kierowców i radykalna reakcja ITD w tej sprawie wywołały na nowo spór o to, czy inspekcja w ogóle może kontrolować czas pracy kierowców autobusów komunikacji miejskiej, w tym odbywanie przez nich obowiązkowych przerw. Związkowcy z NZZK kwestionują przede wszystkim metody kontroli ITD, zastanawiają się jednak również, czy kontrole kierowców komunikacji miejskiej powinny być zawsze prowadzone przez ITD, czy też przez Państwową Inspekcję Pracy.
– Autobusy miejskie nie są wyposażone w tachografy, w związku z czym nie można na tej podstawie oceniać czasu pracy kierowców i wykorzystania przerw z pełną dokładnością. ITD prowadzi kontrole zazwyczaj tam, gdzie są tachografy, a urządzeń tych nie mają autobusy miejskie, stąd nasza wątpliwość, czy są one w ogóle zgodne z prawem. Szczególnie że w niektórych województwach inspekcja nie prowadzi takich kontroli wobec przewoźników miejskich, a kwestie czasu pracy kierowców bada PIP – zauważa Zenon Kopyściński.
Stanowisko negujące właściwość ITD we wszelkich sprawach kontroli kierowców wynika też z informacji zawartej na stronie internetowej resortu infrastruktury i rozwoju z 15 maja 2015 r. Czytamy w niej: „Do kontroli przestrzegania czasu pracy kierowców i prowadzenia jego ewidencji jest zobowiązany pracodawca. Czas pracy kierowców zatrudnionych na podstawie stosunku pracy podlega kontroli inspektorów Państwowej Inspekcji Pracy, natomiast czas pracy kierowców samozatrudnionych jest kontrolowany przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego”. Tymczasem jak informują związkowcy NZZK, kierowcy autobusów miejskich w MZA zatrudnieni są na podstawie umów o pracę.
– W trakcie kontroli danego przedsiębiorcy sprawdzamy wszystkich kierowców, zarówno tych pracujących na podstawie stosunku pracy, jak i wykonujących usługi dla MZA. ITD ma prawo do takiej kontroli bez względu na podstawę wykonywania pracy. Właściwość PIP i ITD jest płynna. PIP prowadzi kontrole, które ukierunkowane są przede wszystkim na kodeks pracy, a my zajmujemy się zwłaszcza ustawą o transporcie drogowym – potwierdza Adam Bielakowski z mazowieckiego WITD. ©?
OPINIE EKSPERTÓW
Zakresy właściwości obu inspekcji są różne
Uprawnienia do kontrolowania czasu pracy kierowców przez Inspekcję Transportu Drogowego wynikają wprost z ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z jej przepisami ITD kontroluje przestrzeganie czasu pracy kierowców niepozostających w stosunku pracy: przedsiębiorców osobiście wykonujących przewozy drogowe oraz osób niezatrudnionych przez przedsiębiorcę, lecz osobiście wykonujących przewozy drogowe na jego rzecz. Państwowa Inspekcja Pracy jest natomiast organem uprawnionym do kontroli czasu pracy osób, w tym także kierowców, będących pracownikami. Mimo to trudno jest niekiedy oddzielić zakresy obu kontroli (zgodnie z zawartym porozumieniem PIP i ITD powinny współpracować w zakresie kontroli czasu pracy kierowców, w tym niebędących pracownikami). W praktyce ITD kontroluje także czas pracy kierowców będących pracownikami w zakresie przestrzegania przepisów ustawy o czasie pracy kierowców, a w tym także czas prowadzenia pojazdów kierowców w komunikacji miejskiej.
Czas pracy kierowców musi być ewidencjonowany, niezależnie od tego, czy dotyczy to kierowcy-pracownika, czy niepozostającego w stosunku pracy. W związku z tym, że w pojazdach komunikacji miejskiej nie ma wymogu instalowania tachografów cyfrowych, ewidencjonowanie czasu pracy powinno się odbywać na podstawie innych dokumentów, które zgodnie z przepisami ustawy o czasie pracy kierowców powinny potwierdzać czas pracy i rodzaj wykonywanej czynności. Składową czasu pracy kierowców jest także czas prowadzenia pojazdu i powinien on być ewidencjonowany, choć praktyka w tym wypadku bywa bardzo różna. Niekiedy stosowane są karty drogowe, w których kierowcy ręcznie wpisują poszczególne składowe swojego czasu pracy, w tym czas prowadzenia pojazdu. Dzienny czas prowadzenia pojazdu kierowcy w komunikacji miejskiej oznacza łączny czas prowadzenia pojazdu, określony w rozkładzie czasu pracy kierowcy na daną dobę, zgodnie z ustalonym rozkładem jazdy. Zatem to rozkład czasu pracy kierowcy (rozkład jazdy) powinien stanowić podstawę do określenia długości dziennego czasu prowadzenia pojazdu. Wydaje się, że ewentualne wydłużenia czasu jazdy w związku z ograniczeniami w ruchu należałoby zaliczyć do okresów pozostawania w dyspozycji, o jakich mowa w ustawie o czasie pracy kierowców, a stanowiących odrębną od prowadzenia pojazdu kategorię.
ITD może oceniać wszystkich kierowców
W mojej ocenie ITD jest uprawniona do kontroli czasu pracy kierowców autobusów. Zgodnie bowiem z art. 50 pkt. 1 ppkt a ustawy o transporcie drogowym do jej zadań należy kontrola przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 22 ustawy, czyli m.in. tych wynikających z ustawy o czasie pracy kierowców, której rozdział 4a poświęcony warunkom wykonywania regularnych przewozów autobusowych w komunikacji miejskiej. Niewątpliwie są one przewozami drogowymi w myśl ustawy o transporcie drogowym.
ITD jest więc ustawowo uprawniona do kontroli czasu pracy kierowców zatrudnionych na umowach o pracę. Analogiczne uprawnienie na podstawie art. 50 pkt 1 ppkt k ustawy o transporcie drogowym przysługuje ITD również w stosunku do przedsiębiorców osobiście wykonujących przewozy drogowe oraz osób niezatrudnionych przez przedsiębiorcę, lecz osobiście wykonujących przewozy drogowe na jego rzecz. Państwowa Inspekcja Pracy również jest uprawniona do kontrolowania czasu pracy kierowców zatrudnionych na podstawie umowy o pracę zgodnie z ustawą z 13 kwietnia 2007 r. o PIP (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 640 ze zm.).
Mimo że autobusy miejskie nie są wyposażone w tachografy, ITD jest również właściwa do ich kontrolowania. Różnicowanie w tym zakresie jej uprawnień w zależności od stosunku prawnego wiążącego kierowcę byłoby całkowicie niezasadne, prowadziłoby bowiem do wyłączenia znacznej liczby kierowców spod kontroli ITD.
Autobusy wykonujące regularne przewozy, których trasa nie przekracza 50 km, są zwolnione z obowiązku rejestrowania czasu jazdy za pośrednictwem tachografów. Zgodnie jednak z ustawą o czasie pracy kierowców na pracodawcy ciąży obowiązek ewidencjonowania czasu pracy kierowców. Może być on realizowany poprzez wykorzystywanie nie tylko tachografów, lecz także innych dokumentów, np. kart drogowych uwzględniających rodzaj czynności kierowcy autobusu i ich okres trwania. Czas pracy kierowcy autobusu komunikacji miejskiej, a w szczególności fakt wykorzystywania przez niego obowiązkowych przerw od prowadzenia pojazdu, może być ustalany m.in. na podstawie kart drogowych, w których zapisywane są czasy przejazdu autobusu.
Pracodawca jest zobowiązany ustalić rozkład czasu pracy kierowcy autobusu, uwzględniając przy tym obligatoryjną przerwę i inne aspekty wykonywania pracy. Zgodnie z art. 31e par. 2 ustawy o czasie pracy kierowców te rozkłady powinny być stosunkowo szczegółowe. Jeżeli w wyniku okoliczności zewnętrznych (korki, utrudnienia na trasie, awarie autobusu itp.) czas wykonywania poszczególnych czynności, w tym okres odpoczynku, uległ zmianie, to kierowca powinien poinformować pracodawcę, aby zostało to uwzględnione w ewidencji czasu pracy. Oczywiście taka informacja może być wprowadzona przez kierowcę do karty drogowej. Ocena dokonywana przez ITD powinna zatem uwzględniać rzeczywisty czas pracy kierowcy, a ten może wynikać bezpośrednio z kart drogowych.