Temat pojawia się i znika od kilku lat. Teraz powrócił za sprawą wiceministra pracy. Oficjalnie w oskładkowaniu zleceń chodzi o zapewnienie godnych emerytur osobom pracującym na umowach śmieciowych, nieoficjalnie – o ściągnięcie dodatkowych składek (nawet 2,5 mld zł). Jeszcze w ubiegłym roku, gdy sytuacja gospodarcza była dobra, można było myśleć, że pomysł zostanie odłożony na półkę, jak to już wielokrotnie bywało. Z powodu epidemii wpływy ze składek jednak bardzo spadły. Na tyle, że zapowiedzi mogą się stać rzeczywistością. Nie znamy jeszcze szczegółów, ale ze szczątkowych wypowiedzi przedstawicieli rządu możemy już wnioskować, że zmiany dotkną tylko zleceniobiorców. Jak twierdzą organizacje pracodawców i eksperci, mogłoby to pomóc w zwalczeniu jednej z patologii polskiego rynku pracy, jaką jest nierówne obciążenie różnych form zatrudnienia. Zasady pobierania składek są jednak na tyle skomplikowane, że skupienie się tylko na zleceniach problemów nie rozwiąże, a może pogłębić te, które już istnieją. Do tego potrzebne jest ujednolicenie reguł, ale połączone z obniżeniem kosztów pracy.

System do naprawy

Na początek trochę teorii. A tę najlepiej zacząć od podstawowej informacji – umowy zlecenia są oskładkowane i to obowiązkowo, jeśli zleceniobiorca nie ma innych źródeł utrzymania, takich jak np. etat lub działalność gospodarcza. Pracując na tego rodzaju umowie, zbiera się składki na emeryturę, nabywa się prawo do zasiłku chorobowego, macierzyńskiego itd. Skąd więc hasło „oskładkowania zleceń”, skoro tak jest od początku wejścia w życie wielkiej reformy ubezpieczeń, a więc od roku 1999? Zlecenia mają zostać oskładkowane bez wyjątków, a tych jest dzisiaj bardzo dużo. Składek nie musi płacić zleceniobiorca, jeśli pracuje oprócz tego na etacie z co najmniej minimalnym wynagrodzeniem. W drugą stronę zasada ta nie działa – nie można zrezygnować z płacenia składek z etatu tylko dlatego, że wykonuje się zlecenie.

Dalej sprawa robi się bardziej skomplikowana – można nie płacić składek od zlecenia, jeśli opłaca się je jako przedsiębiorca, ale niekorzystający z ulg. Z kolei mając kilka zleceń, można wybrać sobie do oskładkowania jedno, jeżeli zarabia się na nim tyle, ile wynosi minimalne wynagrodzenie. Jeśli jednak pracownik ma kilka etatów, to nie może wybrać jednego, składki odprowadzane są od każdego wynagrodzenia. To tylko mały wycinek reguł, jakie obowiązują w polskim systemie ubezpieczeniowym. Z zapowiedzi resortu wynika, że zmiany mają dotyczyć tylko tego wąskiego fragmentu – obciążone składkami mają zostać wszystkie umowy zlecenia.

NPBP2020

A to oznaczałoby, że np. w przypadku łączenia etatu i zlecenia oskładkowane byłoby wynagrodzenie z obu źródeł. Nie zaoszczędziliby także przedsiębiorcy, którzy oprócz działalności wykonują dodatkowe zlecenia poza firmą. I wreszcie – osoby wykonujące zlecenia dla wielu firm zapłaciłyby składki od wszystkich wynagrodzeń.

Taka zmiana to jednak nie tylko doraźne (niższe wynagrodzenie) i długofalowe (wyższa emerytura) skutki dla zleceniobiorcy, lecz także straty finansowe dla zleceniodawcy. Musi on, tak samo jak pracodawca, sfinansować część składek ze swoich środków, co oznacza, że rzeczywiste koszty zatrudnienia są wyższe niż kwota brutto uzgodniona w umowie.

Najlepiej widać to na przykładzie. Jeśli zgodnie z umową zleceniobiorca ma otrzymać 3 tys. zł brutto, to przy pełnym oskładkowaniu zarobi netto tylko 2204,72 zł, zaś firmę będzie to kosztować aż 3614,40 zł. Przy obowiązujących teraz zasadach czystym zyskiem jest więc zatrudnienie na zlecenie kogoś, kto ma już etat albo inne zlecenie. Firma nie musi potrącać składek (dzięki czemu może zaoferować wyższą pensję) ani płacić swojej części. Przy 3 tys. zł wynagrodzenia brutto zleceniodawca ponosi dokładnie taki koszt, a zleceniobiorcy wypłaca 2554 zł, potrącając tylko składkę zdrowotną i podatek. Można więc powiedzieć, że korzystają obie strony. Traci natomiast Fundusz Ubezpieczeń Społecznych.

Wbrew pozorom nie tylko on. Od wielu lat pojawiają się głosy, że takie skomplikowanie zasad pozwala na nieuczciwą konkurencję. Na takim stanowisku stoi Federacja Przedsiębiorców Polskich, która od lat apeluje o oskładkowanie wszystkich umów jednakowo – bez względu na ich rodzaj.

– Taka zmiana wyrównywałaby warunki konkurencyjne na rynku. Nie ma uzasadnienia sytuacja, w której jedna forma aktywności zarobkowej podlega proporcjonalnie mniejszemu oskładkowaniu wyłącznie z tego powodu, że jest realizowana za pomocą kilku tytułów prawnych (np. umów – przyp. red.), a nie jednego – mówi Łukasz Kozłowski, główny ekonomista FPP. – Uważamy, że zasady funkcjonowania systemu ubezpieczeń społecznych powinny być proste i spójne – dodaje. – Z pewnością nie zgodzimy się na jeszcze większe skomplikowanie systemu liczenia składek płaconych przez przedsiębiorców. Ten system powinien być prosty – komentował z kolei Cezary Kaźmierczak, prezes Związku Przedsiębiorców i Pracodawców.

Miliony przedsiębiorców

Punktowe działanie i pełne oskładkowanie tylko umów zleceń umocni także jedno z najdziwniejszych zjawisk polskiego systemu ubezpieczeniowo-podatkowego. Z danych ZUS wynika bowiem, że ponad 1,6 mln osób opłaca składki emerytalne z tytułu działalności gospodarczej. W Polsce na takich samych zasadach może ją prowadzić np. programista zatrudniony tylko w jednej firmie, fryzjer, a także właściciel sporej firmy – nieraz sam zatrudniający rzekomych przedsiębiorców, a w rzeczywistości pracowników. Ryczałtowe składki dla jednych są ważnym punktem w kosztach prowadzenia firmy, a dla innych kwotą nieistotną w porównaniu do skali działalności. Do tego liniowy podatek wynoszący 19 proc. Z drugiej strony mamy etatowców i zleceniobiorców, którzy płacą składki od rzeczywistego przychodu, a podatek dochodowy jest progresywny. Jeśli roczny dochód przekroczy 85 528 zł, to trzeba odprowadzić do urzędu skarbowego 32 proc. nadwyżki. Sposobem na oszczędność było więc łączenie etatu ze zleceniem albo kilku zleceń. Dzięki temu składki były płacone tylko od jednej z takich umów. Jeśli zapowiedzi ministerstwa wejdą w życie – z takich oszczędności nici. Jednak nie mówi się nic o likwidacji tych wygodnych przepisów dla przedsiębiorców. Dziś wystarczy, że zatrudnią się na etacie z wynagrodzeniem minimalnym i nie muszą płacić nawet składek od firmy.

Z takim wybiórczym traktowaniem nie zgadza się FPP, którego zdaniem zmiana przepisów powinna dotyczyć wszystkich, a nie tylko zleceniobiorców. Organizacja w swoich propozycjach idzie dalej. – Uważamy też, że podstawa wymiaru składek osób prowadzących działalność gospodarczą powinna być ustalana proporcjonalnie do osiąganego dochodu, a nie jako odgórnie założona kwota – mówi Łukasz Kozłowski.

Takie pomysły już były dyskutowane na szerszym forum. Ich wdrożenie byłoby korzystne dla tysięcy drobnych przedsiębiorców, dla których obowiązek zapłaty co miesiąc 1,5 tys. zł niezależnie od tego, czy zarobili cokolwiek, jest sporym obciążeniem. Tymczasem istnieje niemała grupa prowadzących działalność, dla których możliwość płacenia jednolitych, ryczałtowych składek to spore oszczędności, a wręcz jedna z głównych przyczyn zarejestrowania firmy. Gdyby okazało się, że mają odprowadzać do ZUS procent od tego, co rzeczywiście zarobili, byłoby to o wiele więcej niż 1,5 tys. zł. Jak jednak już wyjaśniało na łamach DGP ówczesne Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii, zmienna co miesiąc składka powodowałaby problemy. Krótko mówiąc, ZUS utonąłby w papierach. Opłacanie stałej składki przez cały rok może być łatwo monitorowane, a przypomnijmy – przepisy są tak skonstruowane, że już jeden dzień zwłoki lub choćby 1 zł niedopłaty pozbawia przedsiębiorcę zasiłku chorobowego na trzy miesiące. Składka zmienna wymagałaby więc w zasadzie comiesięcznych kontroli.

Ryczałtowe składki to niejedyna zaleta prowadzenia działalności zamiast etatu. Doktor Tomasz Lasocki z Wydziału Prawa i Administracji UW zwraca uwagę na ulgi w składkach dla przedsiębiorców. – Przez pierwsze pół roku prowadzenia firmy mogą płacić tylko składkę zdrowotną, potem przez dwa lata tylko kilkaset złotych, a do tego, gdy przychód nie przekracza 120 tys. rocznie, przez kolejne trzy lata niższe składki ustalane od wysokości dochodu – wylicza.

To znów oznacza, że to, co miało być pomocą dla dopiero rozkręcających biznes, stało się sposobem na oszczędności.

Cena najważniejsza

Głównymi beneficjentami niższych kosztów zatrudnienia są sami pracodawcy. Oszczędności na zatrudnianym na działalności albo zleceniu, za którego nie trzeba płacić składek, są tak duże, że istotnie wpływają na politykę zatrudniania w firmie. Nie można dokładnie ocenić, ile osób może w ten sposób pracować, bo w tej chwili nie da się rozstrzygnąć, kto rzeczywiście tylko dorabia, a na kim firma oszczędza. Pewne jest jednak to, że liczba pracujących w oparciu o umowy inne niż o pracę bardzo wzrosła od czasu kryzysu w 2008 r.

FPP w swoim raporcie „Geneza i konsekwencje stosowania umów zleceń w Polsce 2008–2017” zwraca uwagę na rolę państwa w rozprzestrzenianiu się tego zjawiska. Na rynku zamówień publicznych wciąż najważniejsza jest cena, a zamawiający konsekwentnie odmawiali waloryzacji wynagrodzenia, nawet gdy ustawowo zmieniała się pensja minimalna. To w istotny sposób wpływało na koszty wykonania zamówienia. FPP mówi wprost: idea „taniego państwa” doprowadziła do deformacji rynku pracy, w szczególności w branżach, w których występowały równolegle dwa czynniki ryzyka: wysoki udział kosztów pracy w kosztach ogólnych oraz niskie wynagrodzenia, w większości na pograniczu płacy minimalnej. Dotyczyło to w szczególności branży budowlanej, ochrony lub usług sprzątania, co później miało wpływ także na inne sektory gospodarki. W swoim raporcie FPP zwraca uwagę, że pierwotnie tzw. niestandardowe formy zatrudnienia, potem nazwane „śmieciówkami”, miały pomóc w zmniejszeniu bezrobocia i przynieść obopólne korzyści pracodawcom i pracownikom. Ich niekontrolowany wzrost doprowadził jednak do wymuszania na wykonawcach zwiększania udziału w zatrudnieniu zleceniobiorców, w tym tych, za których nie trzeba płacić składek ubezpieczeniowych.

Sytuacja nieco się poprawiła w 2016 r., kiedy wprowadzono zasadę oskładkowania zleceń od przynajmniej minimalnego wynagrodzenia. Wcześniej wystarczyło, że firma podzieliła jedno zlecenie na dwie umowy z dużą różnicą wynagrodzeń i składki opłacała tylko od jednej – „tańszej”. Po zmianach składki trzeba odprowadzić od co najmniej minimalnego wynagrodzenia (2600 zł). Wciąż jednak możliwe jest podzielenie jednego zlecenia, np. na jedno z wynagrodzeniem 2600 zł, a drugie 2400 zł, a składki odprowadzić tylko od pierwszego z nich. Gdy takich zleceniobiorców jest więcej, daje to firmie już sporą przewagę nad taką, która zatrudnia na umowę o pracę.

Student poza radarem

Zlecenia to niewyczerpalne źródło wyjątków od zasady. Nie można przy nich nie wspomnieć o studentach. Jeśli tylko mają mniej niż 26 lat, firma nie płaci za nich żadnych składek, nie potrąca się ich też z wynagrodzenia. W ogóle nie zgłasza się studenta do ZUS. Na umowie o pracę zapłaci on jednak pełne składki. Dlaczego? Prawdopodobnie chodziło o to, żeby studenci mogli sobie „dorabiać”, ale chyba nikt w momencie tworzenia przepisów (1998 r.) nie zdawał sobie sprawy z konsekwencji. A te są takie, że niektóre branże opiera się w całości na „studencie na zleceniu”, tak jak inne na „renciście z orzeczeniem”. Nikomu jednak na zmianach nie zależy, zwłaszcza że spowodowałoby to zamknięcie niemałej liczby szkół wyższych, których jedynym sensem istnienia wydaje się wystawianie zaświadczeń o studiowaniu. Tego typu wyjątki wręcz zachęcają do nieuczciwości. Chociażby w tym tygodniu dowiedzieliśmy się o pewnym pomysłowym „przedsiębiorcy”, który w czasie epidemii szukał studentów, żeby fikcyjnie zawrzeć z nimi umowy zlecenia. Potem zgłaszał się w ich imieniu po postojowe (łącznie nawet ponad 6 tys. zł) i obie strony układu dzieliły się wypłatą. Było to możliwe dlatego, że studenckie zlecenia nie są rejestrowane, ZUS nie mógł więc sprawdzić, czy umowa nie została antydatowana.

W morzu przykładów niezgodnego z przeznaczeniem używania umów zlecenia zatraca się podstawowy cel ich istnienia. To jednak nie jest cała prawda. Nie wszyscy zleceniobiorcy obchodzą w ten sposób prawo albo zostali do tego zmuszeni przez firmę. Dlaczego więc traktować zlecenia jak umowę o pracę, skoro z założenia są umowami dodatkowymi, incydentalnymi, na których ktoś po prostu sobie dorabia?

Wyjaśnia to dr Lasocki. – Nie ma możliwości skontrolowania wszystkich umów – mówi wprost. – Pracownik i zleceniobiorca są w takim samym stopniu narażeni na ryzyko niezdolności do pracy, a zatem w ubezpieczeniach powinni być traktowani równo – dodaje. A skoro pole do nadużyć zostaje, to lepiej ujednolicić zasady oskładkowania dla wszystkich, żeby nie opłacało się „optymalizować” zatrudnienia. Nie należy więc karać wszystkich za nadużycia innych, tylko raczej zapewnić równe szanse. – Tak żeby firmy nie musiały konkurować poziomem ochrony zatrudnianych osób. Sugerowałbym, aby ujednolicenie zasad podlegania ubezpieczeniom było powiązanie ze zmniejszeniem poziomu składek, co pozwoli uniknąć oskarżeń o fiskalizm – wyjaśnia dr Lasocki.

Więcej obciążeń

O to o dawna apelują organizacje pracodawców, ale się na to nie zanosi. Tendencja jest wręcz przeciwna. W 2019 r. było blisko likwidacji limitu 30-krotności przeciętnego wynagrodzenia, a więc rocznego ograniczenia składek emerytalnych i rentowych (dotyczy to osób, które średnio w miesiącu zarabiają więcej niż ok. 16 tys. zł). Limit wprowadzono z myślą o ograniczeniu kominów emerytalnych – tak jak przewidziano emerytury minimalne, wprowadzono też maksymalne. W praktyce osoby dobrze zarabiające korzystają dziś na tym, że po przekroczeniu limitu nie muszą już płacić pełnych składek za pozostałe miesiące w roku. Jeśli jednak kryzys wywołany epidemią się pogłębi, to rząd może sięgnąć również po ich pieniądze, likwidując limit. Według szacunków z 2019 r. może chodzić nawet o 5 mld zł.

Prawdopodobnie zostaną oskładkowane też umowy o dzieło. Do niedawna nie tylko nie płaciło się od nich składek, lecz nie były nawet widoczne dla ZUS. Zakład mógł je wykryć dopiero podczas kontroli u płatnika i najczęściej wtedy stwierdzał, że to zlecenie. Od stycznia 2021 r. ZUS będzie miał ułatwione zadanie, bo wchodzi w życie nakaz rejestracji takich umów. Wprowadzono go w okresie największej koronawirusowej paniki, więc nie wzbudził aż takiego oburzenia, jakie z pewnością wywołałby w spokojniejszych czasach. Skoro już ZUS będzie miał informacje, kto z kim zawarł umowę o dzieło, to po pierwsze – będzie mógł skierować kontrolę tam, gdzie tego typu umów jest najwięcej, a po drugie łatwo będzie wprowadzić przepis nakazujący zapłatę składek.

A to będzie kolejny argument za rozliczaniem się jak przedsiębiorca. Jeśli nie zrobili tego jeszcze wszyscy, którzy mogli.