Jeśli regulator nie będzie mógł skutecznie nakładać obowiązków na monopolistę w zakresie ograniczania zarezerwowanych mocy przesyłowych i zmniejszania ilości gazu sprzedawanego do odbiorców w ramach kontraktów długoterminowych, liberalizacja rynku będzie fikcją – ostrzegają eksperci
Konieczność przeprowadzenia zmian liberalizacyjnych na rynku gazu w Polsce jest przesądzona. Komisja Europejska oczekuje szybkiego uwolnienia cen gazu oraz pełnej implementacji Trzeciego pakietu energetycznego. W przeciwnym razie Polsce grożą wysokie kary finansowe. Potrzeba więc rozwiązań pozwalających na rozwój konkurencji. Gwarantem sprawnego przeprowadzenia tych procesów powinien być niezależny regulator rynku gazu sprawujący bieżący nadzór i wyznaczający właściwy kierunek zmian. Niestety przewidziane w obowiązującym prawie kompetencje i uprawnienia prezesa Urzędu Regulacji Energetyki wydają się niewystarczające wobec nadchodzących wyzwań liberalizacyjnych.
Projekt ustawy z poważną wadą
Mieliśmy już zresztą przykład słabości URE – przedłużające się uzgodnienia w sprawie programu uwolnienia gazu proponowanego przez Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo. To dobitnie pokazało ograniczoną skuteczność dobrowolnych rozwiązań i konieczność zmian. Nie ma wątpliwości, potrzebne są twardsze narzędzia, którymi mógłby dysponować URE (powinny umożliwiać podejmowanie wiążących decyzji w zakresie działań prorynkowych oraz zapewniać odpowiednie reagowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń).
Przedstawiciele branży są zgodni co do tego, że wprowadzenie przepisów regulujących szczegółowo uprawnienia prezesa URE jest warunkiem powodzenia całego procesu liberalizacji rynku gazu ziemnego w Polsce. – Ze względu na nietypową specyfikę polskiego sektora gazowego powinien być on wyposażony w liczne kompetencje i móc aktywnie wspierać rozwój mechanizmów rynkowych – przyznaje Małgorzata Krasnodębska-Tomkiel, prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Jej zdaniem tylko w ten sposób będzie on w stanie uporządkować rynek gazu (taką drogą poszły kraje w Europie Zachodniej: w Wlk. Brytanii liberalizacja odbyła się przy istotnym wsparciu lokalnego regulatora, również w Niemczech było ono konieczne). – W świetle szykowanych zmian prawnych, które mają doprowadzić do liberalizacji rynku gazu, niezbędne jest rozpatrzenie, jakie nowe zadania musiałby realizować regulator w sytuacji wprowadzenia konkurencji – konkludują w UOKiK.
Tymczasem poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw z czerwca bieżącego roku nie obejmował rozszerzenia kompetencji regulatora. A to – zdaniem branży gazowej w Polsce – jego poważna wada. Brak odpowiednich narzędzi wymuszających na uczestnikach rynku podejmowanie konkretnych działań przekładać się może bowiem na przedłużanie się faktycznej implementacji rozwiązań uwalniających rynek oraz ich ograniczoną skuteczność.
Związani kontraktem i pełnymi gazociągami
W toku dotychczasowych prac nad projektem ustawy, która ma doprowadzić do liberalizacji rynku gazu w Polsce, autorzy projektu nowych przepisów oraz liczni eksperci i media skoncentrowali się na sprawdzonym już na rynku energii elektrycznej rozwiązaniu – obligu giełdowym. Nie ma wątpliwości, że samo ustawowe określenie minimalnego wolumenu gazu, jaki spółki muszą wprowadzić do obrotu na giełdzie, nie doprowadzi do istotnych zmian na rynku. Najwięksi odbiorcy, tacy jak zakłady chemiczne, naftowe, petrochemiczne czy huty, związane są bowiem kontraktami długoterminowymi z podmiotem dominującym, jakim jest Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo. Jeśli pojawi się więc na rynku konkurencja, a do tego ma doprowadzić liberalizacja, odbiorcy nie będą mieli i tak możliwości sięgnąć po surowiec z alternatywnego źródła. To wymagałoby bowiem wypowiedzenia dotychczasowej długoterminowej umowy z PGNiG lub zmiany dostawcy tylko dla części kupowanego dotąd od monopolisty wolumenu paliwa. Problem w tym, że dziś ani pierwszy, ani drugi scenariusz jest praktycznie nierealny.
Aby rozwiązać kontrakt, konieczne byłoby zastąpienie go nowym, opiewającym na takie same ilości surowca. Spółki sektora naftowo-chemicznego, takie jak np. PKN Orlen, musiałyby zakupić zatem z innego źródła nawet ponad 1 mld m sześc. gazu. Brak infrastruktury tzw. transgranicznej sprawia, że import takiej ilości surowca jest dziś niemożliwy. Istniejące łączniki są zbyt małe (w sumie umożliwiają przesył około 2 mld m sześc. gazu rocznie). Z kolei interkonektory na naszej zachodniej i południowej granicy nie dysponują wolnymi mocami przesyłowymi. Wszystkie są już zajęte i to w stopniu przeważającej większości właśnie przez PGNiG.
Częściowa zmiana dostawcy (to rozwiązanie postulowane przez branżę odbiorców gazu i usankcjonowane przez operatora sieci Gaz System w Instrukcji Ruchu) mogłaby istotnie wpłynąć na rozkwit konkurencji na rynku. Jest projekt, by takie rozwiązanie wprowadzić do przygotowywanych regulacji. Dzięki niemu firmy mogłyby dalej korzystać z długoterminowych kontraktów z PGNiG, ale zyskałyby możliwość ich dowolnego obniżania, w zależności od pojawiających się na rynku wolumenów gazu z alternatywnych źródeł. Nad egzekwowaniem tych nowych reguł miałby czuwać właśnie Urząd Regulacji Energetyki. On też odpowiadać powinien za przeprowadzenie programu uwalniania przepustowości na gazociągach (PGNiG mogłoby zostać zobowiązane do oddania na rynek 20 proc. z posiadanych przez siebie przepustowości na interkonektorze w Lasowie, co pozwoliłoby konkurencji fizycznie sprowadzić gaz do Polski).
Mocny regulator, słabszy PGNiG
Analitycy przekonują, że osłabianie dominującej pozycji PGNiG powinno być wsparte budową mocnej pozycji regulatora. – Silny nadzór nad rynkiem konieczny byłby zwłaszcza w początkowym okresie, tuż po uwolnieniu cen, w celu przeciwdziałania nadmiernemu, szkodliwemu dla gospodarki krajowej ich wzrostowi – tłumaczy Małgorzata Krasnodębska-Tomkiel, prezes UOKiK. Jej zdaniem pierwszym i podstawowym zadaniem URE miałby być nadzór nad poprawnym rozdzieleniem księgowo-funkcjonalnym części hurtowej i dystrybucyjnej Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa. W tym celu Urząd Regulacji Energetyki musiałby poświęcić szczególną uwagę sposobowi wyznaczania ceny wywoławczej w obrocie giełdowym. Według ekspertów urzędu antymonopolowego odpowiednia konstrukcja tej ceny stanowi podstawę do zachęcenia nowych podmiotów do wejścia na rynek, jak również uniemożliwienia subsydiowania skrośnego przez PGNiG. Z tego powodu sposób ustalania ceny wywoławczej lub nawet sama cena powinna być zatwierdzana przez organ regulacyjny.
„W zakresie rozdzielności księgowej części hurtowej i detalicznej PGNiG, URE winno otrzymywać do weryfikacji sprawozdania finansowe z obu tych części działalności oraz, w razie wykrycia nieprawidłowości, podejmować stosowne działania” – czytamy w raporcie UOKiK.
Innym zadaniem, jakie stale musiałoby być realizowane przez URE, byłoby nadzorowanie sprzedaży giełdowej gazu na rynku hurtowym oraz wspomniane już ustalanie wielkości obliga giełdowego. Zbyt mała ilość gazu przeznaczonego na sprzedaż niezależnym podmiotom nie pozwoli na rozwój rynku i właściwe określenie ceny.
Poza dodatkowymi kompetencjami regulator zyskać ma też nową pozycję – nie jest tajemnicą, że nadzór nad Urzędem Regulacji Energetyki ma sprawować bezpośrednio premier. – Regulator powinien być mocny, niezależny i jak najmniej podatny na wpływy polityczne – tłumaczy pomysł Andrzej Czerwiński, poseł i wiceprzewodniczący sejmowej komisji gospodarki.
W planach jest też wydłużenie kadencji regulatora. Mariusz Swora, były prezes URE, uważa, że niezależność zapewniłaby kadencja trwająca od 5 do 7 lat. Dodatkowo szef urzędu powinien mieć gwarancję nieodwołania przed tym terminem. – Urząd powinien być też finansowany ze środków budżetowych, co tworzy czyste reguły gry – zaznacza.
Jak zapewnia, takie są standardy w Europie, a powyższe rozwiązania byłyby korzystne nie tylko z punktu widzenia regulatora, ale również całego rynku gazu. Dają one bowiem stabilność potrzebną branży do planowania inwestycji i prowadzenia biznesu w przewidywalny sposób.
KE oczekuje silnego nadzoru nad rynkiem
Konieczność silnego i sprawnego nadzoru nad rynkiem, mającego na celu wspieranie konkurencji i właściwego funkcjonowania rynku, podkreślona została w Trzeciej dyrektywie gazowej, do której implementacji Polska jest zobowiązana. Zgodnie z jej zapisami regulator ma być umocowany do:
● wydawania wiążących decyzji w odniesieniu do przedsiębiorstw gazowych,
● prowadzenia dochodzeń w zakresie działania rynku,
● podejmowania działań na rzecz wspierania konkurencji.
Projekt Prawa gazowego w kształcie z grudnia 2011 r. zakłada implementację zapisów dyrektywy do prawa polskiego, wzmacniając kompetencje prezesa URE. Dodatkowo doprecyzowuje część narzędzi przewidzianych w Dyrektywie jako ogólne uprawnienia. W szczególności umożliwia nałożenie na podmioty obowiązku sprzedaży określonej ilości gazu ziemnego, określonych mocy przesyłowych lub też określonych pojemności magazynowych na wskazanych przez regulatora warunkach (art. 97 projektu Prawa gazowego w kształcie z grudnia 2011 r.).