Zamierzamy nieznacznie zmienić uchwałę dotacyjną, by usprawnić pracę kontrolerów gminnych badających rozliczenia niepublicznych przedszkoli z dotacji. Czy możemy wprowadzić do niej zapisy obligujące te placówki do przedkładania kontrolerom odpisów i kopii różnej dokumentacji? Czy też powinni je oni wykonywać samodzielnie?
Gmina może zarówno stanowić zapisy przewidujące sporządzanie dokumentacji kontrolnej przez pracownika gminy, jak i przenieść tę powinność na niepubliczną placówkę oświatową.

Uprawnienia inspektora

Zgodnie z ustawą o finansowaniu oświaty (dalej: u.f.o.) organ dotujący może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przez placówki edukacyjne. Osoby upoważnione do przeprowadzenia takiej inspekcji mają wgląd do prowadzonej przez placówki w związku z przekazaną dotacją dokumentacji organizacyjnej, finansowej i związanej z przebiegiem nauczania. W niektórych przypadkach mają też prawo wglądu do list obecności oraz ich weryfikacji. Jednak z tych regulacji nie wynika wprost, czy gmina może pozyskiwać dokumenty i w jakim trybie to ma czynić.
Podstawy prawnej do stanowienia w tym zakresie można upatrywać w art. 38 ust. 1 u.f.o. Wynika z niego, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz sposób kontroli wydania tych środków. Przepis ten stanowi delegację dla rady gminy m.in. do stanowienia przepisów dotyczących dotacji na niepubliczne przedszkola (art. 17 u.f.o.), o których mowa w pytaniu. Sprawą zajmował się też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 25 września 2018 r. (sygn. akt I SA/Gl 626/18). Weryfikował on zapisy uchwały dotacyjnej, w których zobligowano podmioty prowadzące niepubliczne placówki oświatowe do przedkładania w trakcie kontroli niezbędnych dokumentów – odpisów, wyciągów dotyczących wydatkowania środków dotacyjnych. W uzasadnieniu orzeczenia sąd zaakcentował m.in., że: „Gdyby jednak prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, to ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji do stanowienia przez organy przepisów określających tryb (sposób działania) przeprowadzenia kontroli”. Jednocześnie wskazano, że „umożliwienie żądania niezbędnych odpisów lub wyciągów z dokumentacji oraz zestawień i obliczeń opartych na dokumentach nie pozwala na rzetelne odzwierciedlenie rzeczywistego stanu faktycznego”.
W oparciu o powyższe założenie przyjąć więc można, że zawarcie w uchwale gminy proponowanych zapisów byłoby uprawnione na mocy delegacji ustawowej z art. 38 ust. 1 u.f.o., gdzie mowa wprost o stanowieniu w zakresie trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości dotacji oraz ich pobrania i wykorzystania. Gliwicki WSA w istocie zalegalizował obowiązek sporządzania dokumentacji w trakcie kontroli dotacji – na żądanie podmiotu kontrolującego (w tym przypadku na żądanie pracowników kontrolujących z urzędu gminy). Sąd nie analizował jednak zapisów o samodzielnym sporządzaniu przez kontrolujących takiej dokumentacji, co rzecz jasna wiąże się z koniecznością posiadania przez kontrolerów określonych możliwości technicznych, np. kopiarek. Można więc przyjąć, że sąd dopuścił stosowanie przepisów bardziej rygorystycznych, bo obciążających podmiot dotowany.

Więcej znaczy mniej

W tym kontekście nie budzi wątpliwości, że skoro można czynić więcej (czyli żądać od pomiotu kontrolowanego sporządzenia dokumentacji), to tym bardziej można czynić mniej (czyli samodzielnie, bez żądania do podmiotu kontrolowanego, podejmować czynności w celu pozyskania dokumentacji). Zresztą kwestia ta była również analizowana w orzecznictwie sądowym, czego przykładem może być wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2017 r. (sygn. akt II GSK 221/16). Jakkolwiek analiza prawna była prowadzona na podstawie uchylonych już regulacji art. 90 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, to uczynione tam uwagi pozostają aktualne również na kanwie przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano m.in., że: „Wprowadzona kwestionowanym przepisem uchwały regulacja uprawniająca osoby przeprowadzające kontrolę do sporządzania kopii, odpisów i wyciągów z dokumentów, stanowi prawidłowe wykonanie ustawowej delegacji do uregulowania aktem prawa miejscowego «trybu» kontroli prawidłowości wykorzystania przyznanej dotacji. (…) Kontrola powinna być tak zorganizowana, by umożliwić jak najpełniejsze zbadanie prawidłowości wydatkowania przyznanych środków publicznych przez podmiot kontrolujący. Realizacji tego właśnie celu służyć ma wprowadzone zakwestionowanym przepisem uchwały uprawnienie podmiotów kontrolujących do sporządzania kopii, odpisów i wyciągów z dokumentów”. W dalszej części uzasadnienia dodano, że: „wprowadzona kwestionowanym przepisem uchwały regulacja nie nakłada na podmiot kontrolowany żadnych dodatkowych obowiązków podejmowania działań związanych z kontrolą, w szczególności nie nakłada obowiązku sporządzania przez podmiot kontrolowany kopii, odpisów i wyciągów z dokumentów”.
Zatem z powyższego wynika, że sąd dopuścił stosowanie zapisów uchwały dotacyjnej – stwarzającej kontrolerom możliwość samodzielnego sporządzania dokumentacji, czyli bez pomocy podmiotu kontrolowanego. W tym kontekście wspomniane wyżej stanowisko WSA w Gliwicach idzie dalej, skoro przerzuca się ciężar sporządzenia dokumentacji na podmiot kontrolowany.
Podsumowując, przyjąć należy, że wybór określonego rozwiązania legislacyjnego należy do gminy, a finalnie i tak uchwała będzie weryfikowana przez organ nadzoru, czyli właściwą miejscowo regionalną izbę obrachunkową.
Podstawa prawna
Art. 38 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2203 ze zm.).