Finansowanie budowy i działalności operacyjnej placówek ochrony zdrowia podlega przepisom UE o pomocy publicznej - twierdzi Pedro Cruz Yábar Jaspers z Europejskiego Banku Inwestycyjnego, doktorant Uniwersytetu Madryckiego w analizie DGP.
Pedro Cruz Yábar Jaspers – Europejski Bank Inwestycyjny, doktorant Uniwersytetu Madryckiego / Media
Po latach niepewności stało się to jasne za sprawą decyzji Trybunału UE z 7 listopada 2012 r. w sprawie T-137/10 Coordination bruxelloise d’institutions sociales et de santé (CBI).
Cztery warunki
Nie wszystkie formy wsparcia państwa, a nawet nie wszystkie dotacje publiczne muszą być uznane za pomoc publiczną w rozumieniu prawa UE. Poza tym, chociaż takie działanie jest co do zasady zakazane przez art. 107 Traktatu Założycielskiego UE, to może być dopuszczalne, jeśli Komisja Europejska uzna je za zgodne z zasadami rynku wewnętrznego. Jednym słowem nie może naruszać art. 108 traktatu.
Określone działanie stanowi pomoc publiczną tylko wtedy, gdy są spełnione łącznie cztery warunki:
¦ zostaje przyznana przy użyciu zasobów publicznych,
¦ grozi zakłóceniem lub zakłóca konkurencję na wspólnym rynku i wpływa na wymianę handlową między państwami UE,
¦ doprowadza do uprzywilejowania (wybrane) przedsiębiorstwa lub określoną działalność gospodarczą,
¦ przynosi korzyść ekonomiczną przedsiębiorstwu.
W odniesieniu do ochrony zdrowia pierwszy warunek będzie spełniony, gdy koszty inwestycyjne lub operacyjne publicznej lub prywatnej placówki są finansowane ze środków publicznych, w tym funduszy regionalnych UE.
W odniesieniu do drugiego warunku Komisja uznała w przeszłości, m.in. w przypadku CBI, że usługi opieki zdrowotnej powinny być uznane za przedmiot handlu wewnątrzwspólnotowego, bez konieczności badania, czy istnieje rzeczywista konkurencja na danym rynku, na którym odbiorca pomocy jest aktywny.
W odniesieniu do trzeciej przesłanki uznaje się, że wsparcie publiczne budowy i/lub działalności placówek spełnia kryterium selektywnej korzyści dla operatora (przedsiębiorstwa) niezależnie od tego, czy jest nim podmiot publiczny, czy prywatny. Ta interpretacja została potwierdzona przez Komisję Europejską w decyzji z 23 lipca 2008 r. w sprawie lotniska Lipsk/Halle (sprawa C 48/2006). Interpretacja ta spowodowała falę sprawdzania zgodności finansowania infrastruktury publicznej z zasadami pomocy publicznej, która dotknęła m.in. lotniska w Gdyni.
Przedsiębiorstwa
Biorąc zatem pod uwagę praktykę decyzji Komisji, pierwsze trzy warunki kwalifikowania danego środka jako pomocy publicznej zostaną spełnione, jeśli podmiot, którego dotyczy wsparcie, jest uznany za przedsiębiorstwo. Zatem główne pytanie co do stosowania prawa konkurencji do podmiotów świadczących usługi opieki zdrowotnej związane jest z czwartą przesłanką, czyli tym, czy podmioty te są przedsiębiorstwami w rozumieniu prawa konkurencji.
Komisja Europejska i Trybunał Sprawiedliwości odpowiedziały na to pytanie w decyzji w sprawie CBI (T-137/10). Dotyczyła ona odwołania wniesionego przez stowarzyszenie skupiające dziewięć szpitali prywatnych z siedzibą w regionie Brukseli od decyzji Komisji (sprawa NN 54/2009). Ta wcześniej odrzuciła skargę stowarzyszenia na naruszanie zasady pomocy publicznej w przypadku dotacji dla placówek publicznych w tym regionie. W efekcie Komisja zdecydowała, że jednostki takie powinny być traktowane jako przedsiębiorstwa, a ich finansowanie stanowi pomoc publiczną. Jednocześnie stwierdziła, że jest ona dopuszczalna, bo dotyczy usług wykonywanych w ogólnym interesie gospodarczym (ang. Services of General Economic Interest – SGEI).
Trybunał potwierdzając decyzję Komisji, przypomniał, że w dziedzinie prawa konkurencji pojęcie przedsiębiorstwa obejmuje każdą jednostkę wykonującą działalność gospodarczą niezależnie od jej formy prawnej i sposobu finansowania. Ponadto ustalono, że każda działalność polegająca na oferowaniu towarów lub usług na danym rynku jest działalnością gospodarczą, niezależnie od tego, czy podmiot ją oferujący jest nastawiony na zysk, czy też nie (par. 107 decyzji Komisji).
Jedynym wyjątkiem będzie funkcjonowanie organów zarządzających systemów opieki zdrowotnej: władz krajowych i publicznych kas chorych. Warunkiem wyłączenia jest to, że ich działalność opiera się na zasadzie obowiązkowego uczestnictwa i solidaryzmu (redystrybucji środków powodującej, że uprawnienia do świadczeń nie są zależne od wielkości faktycznie opłacanych składek), a organy zarządzające podlegają kontroli państwa i nie mają (lub mają bardzo mało) wpływu na uzyskiwane korzyści (wyrok ETS, sprawa C-205/03 Fenin [2006] ECR I – 2695).
Działalność placówek opieki zdrowotnej należy jednak odróżnić od zarządzania systemami zabezpieczenia społecznego. W przypadku CBI Komisja zwróciła uwagę na różnicę między zarządzaniem krajowymi systemami opieki zdrowotnej, prowadzonym przez organy publiczne zgodnie z prerogatywami władzy publicznej oraz świadczeniem usług przez placówki medyczne, które jest działalnością gospodarczą, nawet jeśli koszty są częściowo lub całkowicie ponoszone przez władze publiczne. Uznano bowiem, że w przypadku usług zdrowotnych mimo tego, że są one dostarczane pacjentowi prawie za darmo, nie można wykluczyć, że usługi te mogą być również świadczone przez inne podmioty za opłatą.
Interes gospodarczy
W związku z tym na gruncie prawa europejskiego należy uznać, że placówki zdrowotne, tak publiczne, jak i prywatne, oferujące usługi opieki zdrowotnej są przedsiębiorstwami. Wynika to też z ustawy o działalności leczniczej (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 217 ze zm.). W związku z tym finansowanie publiczne placówek publicznych, tak samo jak prywatnych, powinno być kwalifikowane jako pomoc publiczna. Aby uniknąć jej niezgodności z zasadami rynku wewnętrznego, muszą być przestrzegane zasady dotyczące pomocy publicznej w odniesieniu do SGEI, w szczególności zasady określone w decyzji w sprawie stosowania artykułu 1062 Traktatu UE do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług SGEI (Dz.U. UE L7, 11.01.2012, str. 3–10). Decyzja w szczególności stanowi, że wszelkie płatności dokonane z tytułu SGEI nie powinny przekraczać kosztów netto świadczenia usługi wraz z rozsądną wielkością marginesu zysku (nadwyżki).
W ten sposób stało się jasne, że finansowanie budowy i działalności operacyjnej placówek opieki zdrowotnej podlega przepisom UE dotyczącym pomocy publicznej, co w ramach intensyfikacji działań Komisji zapobiegających niedozwolonym praktykom w tym zakresie może mieć istotne praktyczne znaczenie.
Ważne
W dziedzinie prawa konkurencji pojęcie przedsiębiorstwa obejmuje każdą jednostkę wykonującą działalność gospodarczą niezależnie od jej formy prawnej i sposobu finansowania