W Polsce istnieje trójstopniowy podział administracyjny – to zdanie to fałsz. Za to istnieją w naszym kraju różne, niespójne podziały terytorialne, zaś podział zasadniczy (województwa, powiaty i gminy) ma liczne wyjątki.

By nie rozwijać tematu braku powiązań pomiędzy podziałami lasów, dróg, wód, energetyki czy prokuratury, wystarczy wspomnieć las gospodarczy znany jako Puszcza Notecka. Nieświadomym wydawałoby się, że za jednolite tereny leśne powinien odpowiadać jeden zarządca. Tymczasem puszcza jest podzielona pomiędzy trzy regionalne dyrekcje Lasów Państwowych, a w 2002 r. dyrektorzy RDLP z Piły, Poznania i Szczecina postawili sobie w środku puszczy pomniczek graniczny zwany przez lud miejscowy, z cesarska, kamieniem trzech dyrektorów.

Nawet jednak i bez tego zewnętrznego kontekstu podział administracyjny Polski wykazuje liczne dysfunkcje. Zauważyli to w końcu politycy i zaczęli zgłaszać różne pomysły. Do mediów przebiły się dwa: powołania nowego województwa (mówi się o środkowopomorskim czy częstochowskim) oraz zniesienia powiatów.

Kilka liczb

Bez nich się nie obejdzie. Polska to 16 województw, 380 powiatów i 2478 gmin. Nasz kraj liczy przy tym oficjalnie ok. 38,5 mln mieszkańców, co daje średnio na gminę nieco ponad 15 tys. ludzi. Jednak średnia ta, jak każda, jest całkowicie fałszywa.

Z jednej strony mamy 66 gmin miejskich będących jednocześnie, jak mówi ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (rozdz. 9, art. 91 i 92), miastami na prawach powiatu. Mówiąc w skrócie, to jednostki samorządu terytorialnego (JST) łączące kompetencje oraz wpływy budżetowe gminy i powiatu. Wielu z nas mieszka w podziale dwustopniowym – np. w województwie łódzkim i mieście na prawach powiatu Piotrkowie Trybunalskim. Do miast tych, zgodnie z przepisami, zalicza się te mające powyżej 100 tys. mieszkańców (tych jest 39, łącznie ok. 11 mln mieszkańców) oraz 27 miast mniejszych – to tzw. stare miasta wojewódzkie, czyli te, które były stolicami województw do 1999 r. Są to np. Nowy Sącz (83 tys.), Jelenia Góra (81 tys.) czy Ciechanów (44 tys.). Łącznie mieszka w nich więcej niż 1/3 Polek i Polaków. W poprzednim zdaniu określenia nieprecyzyjne zostały użyte jak najbardziej celowo, bo tak naprawdę nie wiemy, gdzie i kto mieszka. Z jednej strony ludzie emigrują (liczba ludności rezydującej w Polsce, według GUS, to ok. 37,2 mln, czyli o 1,5 mniej niż mieszkańców), z drugiej – nie zmieniają zameldowania przy faktycznej przeprowadzce, a z trzeciej – imigrantów nie liczymy. Dla przykładu: liczba mieszkańców Opola wynosi oficjalnie 120 tys., faktycznie to ok. 100 tys., Kraków z kolei jest prawdopodobnie zamieszkany nie przez 750 tys., ale przez 900 tys. osób. Ukraińców przebywa w naszym kraju względnie stale około miliona. Dla skomplikowania sytuacji warto wskazać, że dwumilionowa Warszawa jest powiatem specjalnym, o bogatszych niż zwykłe powiaty kompetencjach, a jej status reguluje ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawy z 2002 r., która de facto tworzy coś na kształt metropolii.

Z drugiej strony, według całkiem oficjalnych danych działa w Polsce ponad 600 gmin zamieszkanych przez mniej niż 5 tys. mieszkańców (w tym 16 mających ich mniej niż 2 tys.), przy czym ubywa w nich ludności. Jeśli porównać gminę Inowrocław, w której mieszka prawie 75 tys. osób, z gminą Dubicze Cerkiewne, gdzie jest ich 1,6 tys., a gminy te formalnie mają w zasadzie identyczne kompetencje i źródła dochodów, to pojawiają się pierwsze wątpliwości co do zasadności takiego podziału kraju.

Gminy małe są przy tym najdroższe w utrzymaniu, biorąc pod uwagę koszty administracyjne na jednego mieszkańca. Wątpliwości te rosną, jeśli wziąć pod uwagę granice gmin. Na przykład w położonym na południu Polski powiecie żywieckim, w tzw. worku raczańskim przy granicy z Czechami i Słowacją, działają trzy gminy: Węgierska Górka, Milówka i Rajcza. Siedziby ich urzędów są od siebie oddalone o parę kilometrów, wszystkie te gminy łączy jedna droga i linia kolejowa Żywiec – Zwardoń, mają one wspólną strukturę gospodarczą, prowadzą wspólne projekty europejskie. Ale jest ich, nie wiadomo po co, aż trzy.

Kolejną trudno zrozumiałą anomalią jest istnienie tzw. gmin obwarzankowych. Są to gminy tworzące parę z sąsiadującą gminą miejską i których siedziba władz mieści się, bywa, na tej samej ulicy w gminie miejskiej. Jest ich 157, w tym 144 tworzy parę z gminą miejską, a 13 z miastem na prawach powiatu (było ich 14, ale – jako jedyną w kraju – udało się znieść gminę Zielona Góra i połączyć ją z miastem). Ich istnienie kreuje liczne negatywne skutki, jak: zwiększenie kosztów administracyjnych, występowanie dwóch urzędów i dwóch organów uchwałodawczych i wykonawczych, nasilenie efektu pasażera na gapę (mieszkańcy gminy korzystają z usług oferowanych przez miasto, nie ponosząc ich kosztów) czy wreszcie brak koordynacji, zwłaszcza gdy burmistrz i wójt żyją – co wcale nie jest takie rzadkie – jak pies z kotem. Ich istnienie wynika, jak sądzę, wyłącznie z tego, że samorząd gminny ustanowiono w Polsce w 1990 r., zaś powiatowy i wojewódzki 10 lat później i, by nie otwierać kolejnego frontu politycznej walki, przy wprowadzaniu w życie kolejnego etapu reformy administracyjnej po prostu nie zniesiono obwarzanków. A przypomnieć wypada, że reforma ta została dodatkowo popsuta wetem prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego oraz późniejszymi politycznymi targami o liczbę powiatów i województw.

Tu wskazać należy, że istnieją także obwarzankowe powiaty. Jest ich 46 i – jak w przypadku gmin – są to powiaty, gdzie siedziba starostwa mieści się w sąsiadującym mieście na prawach powiatu, a gminy leżą pierścieniem wokół tegoż miasta. Przykładem najwymowniejszym jest powiat poznański. Tych powiatów dotyczą te same uwagi co gmin obwarzankowych, tylko skala problemów jest większa. Dodatkowo powiat powiatowi nierówny – 67 z 314 powiatów ziemskich ma mniej niż 50 tys. mieszkańców, jest też kilka mających mniej niż pięć gmin. Oba powyższe przypadki to JST istniejące i działające wbrew pierwotnym intencjom twórców reformy terytorialnej, lecz za to zgodnie z życzeniami lokalnych społeczności i zgodnie z utrwalonym przez wieki układem terytorialnym.

Także województwo województwu nierówne. Największe województwo mazowieckie liczy ponad 5,3 mln mieszkańców, tyle ile z grubsza łącznie ma pięć województw najmniejszych pod względem liczby ludności, czyli: opolskie, lubuskie, podlaskie, świętokrzyskie i warmińsko-mazurskie.

Co z tym zrobić

Wydaje się, że Polska staje przed wyzwaniem dostosowania swojej struktury administracyjnej do wyzwań współczesności. Nie chodzi tu tylko o wyludnianie się kraju (przewiduje się, że do 2050 r. liczba ludności spadnie do ok. 31 mln), ustanie strumienia pieniędzy unijnych po 2020 r. (zakładam, że to, co nam przyznano, nie zostanie wycofane) czy zmiany technologiczne związane choćby z wszechobecnością internetu i coraz częściej zdalnym kontaktem z urzędem. Chodzi przede wszystkim o relację koszty – jakość.

Bo większe JST, czego dowodzą miasta na prawach powiatu, dostarczają usługi o wyższym standardzie – tylko duże samorządy mogą dopłacać do notorycznie niedofinansowanej służby zdrowia czy edukacji, tylko one zapewniają sprawną komunikację publiczną. Tu warto dodać, że Polska jest tragicznym przypadkiem upadku transportu publicznego – w naszym kraju ok. 100 miejscowości nie ma połączenia kolejowego (w tym ok. 70 miast powiatowych), w Czechach jest tylko jedno takie miasto. Jak widać, rozdrobnienie terytorialne było jednym z czynników, który pozwalał PKP na prowadzenie takiej polityki – likwidacji linii nie miał się kto przeciwstawić. Większe JST to także lepsze zarządzanie zasobami (mała gmina może zatrudnić kilkanaście osób do wszystkiego, duży urząd stać na specjalistów), urealnienie granic w stosunku do niektórych usług (np. transport publiczny w obwarzankowym powiecie krakowskim jest właściwie w całości świadczony przez miejskie przedsiębiorstwo Krakowa), redukcja problemów z koordynacją świadczenia usług publicznych (szkoły, opieka medyczna, dostawy wody, odbiór śmieci), większe możliwości finansowe (w Polsce kilkanaście procent gmin wiejskich nie skorzystało z funduszy europejskich, bo nie miało na wkład własny), wreszcie rozłożenie kosztów usług publicznych.

A „wady”? Widzę tylko dwie – mniej posad i rozbicie lokalnych układów, które po cichu bez nazwisk politycy i eksperci nazywają gminnym totalitaryzmem. Działa on tak – gmina liczy mniej niż 5 tys. osób, ale ma aż 15 radnych i nie może ich mieć mniej, a tylko więcej – granicą, powyżej której rośnie liczba radnych, jest 20 tys. mieszkańców. Przy 5 tys. mieszkańców uprawnionych do głosowania jest zazwyczaj ok. 4 tys. osób. Na wybory chodzi z grubsza połowa, czyli 2 tys. Aby więc zostać radnym w okręgu jednomandatowym (a takie są w małych gminach), wystarczy zdobyć ok. 70 głosów. Efekt jest oczywisty, biorąc pod uwagę to, że często jedyna praca w gminie z opłaconym ZUS i na cywilizowanych warunkach to ta oferowana przez wójta. A posady? Sektor samorządowy w Polsce, według raportu „Samorząd jako pracodawca”, opracowanego przez Związek Miast Polskich w listopadzie 2014 r., zatrudnia 252 tys. osób. Każda gmina, nawet najmniejsza, to kilkanaście osób w urzędzie i jednostkach podległych. Większe urzędy to ok. 30-osobowa obsada. Oznacza to, że przyjęcie, opisanej dalej, propozycji reformy powinno obniżyć zatrudnienie w sektorze samorządowym o ok. 20 proc.

Jakie kierunki zmian

Jak się wydaje, można sformułować kilka kierunkowych zaleceń. Profesor Michał Kulesza, współtwórca reformy samorządowej, uznał, że powiat jest naturalną jednostką podziału terytorialnego naszego kraju. Podzielam tę opinię. Próba likwidacji powiatów dokonana za Edwarda Gierka skończyła się klęską. Powiaty natychmiast się odtworzyły w postaci różnego rodzaju rejonów (policji, straży pożarnej, dróg itp.). Uznać spokojnie można, że podjęcie podobnej próby dziś skończyłoby się tym samym. Kilkaset miast i miasteczek względnie równo rozsianych po kraju tworzy centra rozwoju lokalnego, do nich naturalnie ciążą elity, tam spotykają się funkcje zarządcze. Gmina – zwłaszcza mała – jest po prostu fizycznie za mała oraz za słaba finansowo. Jest też tworem sztucznym – powiaty w tej czy innej formie mają po kilkaset lat, podziały podstawowe (parafia, gromada, gmina) zmieniały się bardzo często.

Postulowane niekiedy przez publicystów i polityków związki celowe gmin, które miałyby zastąpić powiaty, w Polsce nie działają. Przykładem może najbardziej spektakularnej klęski jest komunikacja publiczna w aglomeracji górnośląskiej. Przybywający spoza najbliższych okolic, gdy dowiadują się, że istnieją tutaj cztery związki komunikacyjne oferujące własne bilety autobusowe (KZK GOP, MZKP w Tarnowskich Górach, MZK Tychy i PKM Jaworzno), doznaje szoku, a do ewentualnej przyszłej koordynacji komunikacji publicznej trzeba było napisać specjalną, zresztą fatalną, ustawę o związkach metropolitalnych. W Polsce współpraca międzygminna jest dość słaba. Moje doświadczenie wskazuje, że udaje się ona wyłącznie wtedy, gdy jedna z gmin ma znaczącą przewagę ekonomiczną, społeczną i polityczną nad pozostałymi, a władze są względnie niezmienne (ci sami wygrywają wybory). Są to warunki trudne do spełnienia, a ich trwałość jest żadna. Co więcej, związek międzygminny może być w każdej chwili rozwiązany, gmina może z niego wystąpić formalnie lub faktycznie, np. nie regulując składek. Powiat – przeciwnie – jest względnie trwały.

Zacząć należy od likwidacji ponad 150 gmin obwarzankowych i włączenia ich w sąsiednie gminy miejskie. W drugim kroku trzeba zanalizować listę gmin małych (jest ich ponad 600) i opracować plan połączenia ich w większe organizmy lub włączenia w gminy sąsiednie. Krokiem zamykającym powinna być likwidacja gmin i powiatów obwarzankowych oraz ustalenie, że podstawową jednostką podziału terytorialnego jest powiat (nazwa jest nieistotna – może to być rejon czy duża gmina, choć słowo „powiat” darzę sentymentem), a wyższą województwo. Opowiadam się za podziałem dwustopniowym, ale z drastycznie zmniejszoną liczbą jednostek podstawowych. Szacuję, że byłoby ich z grubsza tyle, ile dziś powiatów, czyli – po zlikwidowaniu obwarzanków powiatowych – ubyłoby ich 46, ale być może należałoby niektóre zbyt duże powiaty podzielić. Oczywiście ten nowy powiat powinien, tak samo jak obecnie działające miasta na prawach powiatu, łączyć kompetencje i źródła dochodów gmin i powiatu.

W przypadku województw sytuacja jest bardziej skomplikowana. Oczywiście wydzielanie kolejnych małych jednostek sensu nie ma, co więcej – zwłaszcza na ścianie wschodniej – województwa powinny być nawet powiększone ze względu na rozwojową rolę miast takich jak Rzeszów czy Białystok. Uważam, że dobrze byłoby powrócić do wstępnego projektu podziału Polski na 12 województw, podziału zgłoszonego przez rząd Jerzego Buzka, a zawetowanego przez Aleksandra Kwaśniewskiego. Wydaje się, że celowa byłaby likwidacja województw: lubuskiego (i podzielenia go pomiędzy dolnośląskie, wielkopolskie i zachodniopomorskie), kujawsko-pomorskiego (i włączenia go do pomorskiego) oraz województwa opolskiego (i połączenia go z województwem śląskim). W tym ostatnim przypadku powinno się jednak przenieść stolicę województwa z Katowic do Opola i wydzielić aglomerację śląską, na obecny wzór Warszawy, jako obszar metropolitalny. W świecie konkurują ze sobą metropolie, to w metropoliach powstają innowacje, to one zmieniają świat. Polska potrzebuje więcej niż jednej metropolii, a potencjał, poza Warszawą, ma wyłącznie Śląsk. A istnienie ustawy o ustroju miasta stołecznego jasno i jawnie wskazuje, że politycy, którzy twierdzili, że stworzenie ustawy metropolitalnej dla aglomeracji śląskiej jest zadaniem ponad siły, mieli kłopot z nawiązaniem kontaktu z rzeczywistością.

Uważam ponadto, że błędem było niepowołanie województwa staropolskiego, czyli regionu łączącego Radom, Kielce i Częstochowę. W tym kierunku, tj. powiększenia, powinno pójść przekształcenie województwa świętokrzyskiego. Jest oczywiste, że Częstochowa do Śląska nie pasuje, a w nowym – dużym – województwie, miałaby wyższą pozycję.

Pozostaje pytanie, co z Warszawą. Za jej wydzieleniem i powołaniem województwa stołecznego wygłoszono już tyle argumentów za i przeciw, że ich przytaczanie nie ma sensu. Jednak wydzielenie stolicy i przejście Radomia do województwa staropolskiego oznacza, że można byłoby połączyć lubelskie i mazowieckie w jeden region ze stolicą w Lublinie, być może przy przejściu byłego województwa bialskopodlaskiego do województwa podlaskiego.

Jak i kiedy

Sam opis proponowanych zmian wskazuje, że nie mogą się one dokonać łatwo i szybko. O ile likwidacja obwarzankowych gmin i powiatów może być dokonana nieomal z marszu (nie ma problemu zmian kompetencyjnych, siedziba gminy pozostaje ta sama, nie zmienia się miejsce świadczenia usług, urzędnicy mogą nawet pracować w tym samym budynku), o tyle likwidacja 600 gmin małych to już większy problem, a już przejście na podział dwustopniowy to co najmniej dwa – trzy lata przygotowań.

Proces musi być rozłożony w czasie. Obwarzanki powinny być zlikwidowane najpierw – to będzie test i możliwość sprawdzenia procedur przed likwidacją małych gmin. Wybory samorządowe za trzy lata mogłyby się już odbyć w nowej rzeczywistości gminno-powiatowej czy też powiatowo-gminnej. Przekształcenia województw powinny się dokonać po 2020 r., przy samorządowych wyborach w 2022 r. Dokonanie takiego ruchu wcześniej wiązałoby się prawdopodobnie z potrzebą negocjowania na nowo z Brukselą Regionalnych Programów Operacyjnych na lata 2014–2020, a nic obecnie nie ucieszyłoby bardziej unijnych urzędników jak możliwość ograniczenia Polsce wypłat.

Oczywiście pozostaje kwestia kompetencji, budżetów i źródeł dochodów jednostek samorządowych. Sytuacja obecna, zresztą akceptowana, o czym lubi się zapominać, przez Trybunał Konstytucyjny, a polegająca na dokładaniu JST zadań bez zapewnienia ich finansowania, jest nie do utrzymania. Celnie to zresztą wytknął wiceprezydent stolicy Włodzimierz Paszyński – tylko Warszawa dokłada do przedszkoli 60 mln zł rocznie. Małe gminy nie dołożą, bo nie mają z czego. To zresztą także ważny argument za likwidacją małych jednostek – są one tak biedne, że nie są w stanie zapewnić bieżącego poziomu usług bez wyprzedaży majątku (głównie gruntów). A pomysły rządu zmierzające do ograniczenia obrotu ziemią, podniesienia kwoty wolnej od podatku (tylko to oznacza ubytek w dochodach samorządu rzędu 8–10 mld zł rocznie) czy przeniesienia części składki do UE na samorządy jeszcze bardziej samorządy finansowo dociskają. Reforma polegająca na likwidacji małych jednostek, obniżając koszty administracyjne i pozwalając na swobodniejsze manewrowanie budżetem (nie w każdej wsi musi być szkoła), byłaby w takiej sytuacji celowa.