Finansowanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej odbywa się w oparciu o zasadę adekwatności. Na określone zadanie jednostka samorządu terytorialnego otrzymuje dotację z budżetu państwa.
Zadania z zakresu zaspokajania przez jednostki samorządu terytorialnego (JST) potrzeb wspólnoty samorządowej są realizowane jako tzw. zadania własne zgodnie z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. Z art. 166 ust. 2 konstytucji wynika natomiast, że z uwagi na uzasadnione potrzeby państwa ustawa może zlecić JST wykonywanie innych zadań publicznych.
Zadania zlecone, o których mowa w art. 166 ust. 2 Konstytucji RP, nie są realizowane w imieniu JST, lecz w imieniu i w interesie państwa. Są zatem zadaniami z zakresu administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań, a zmiany w zakresie zadań i kompetencji JST następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych (jest to zasada proporcjonalności).
Zasada adekwatności natomiast jest wprost sformułowana w art. 49 ust. 1 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 198; dalej: ustawa o dochodach JST). Zgodnie z tym przepisem JST wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Przepis ten w sposób jednoznaczny wskazuje, że gmina, powiat czy województwo ma zawsze otrzymywać środki finansowe w takiej wysokości, aby móc wykonać zlecone im zadania w pełni. Co więcej, ustawa również wskazuje, że dotacje celowe powinny być przekazywane JST w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań.
Jak słusznie wskazał Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z 10 września 2015 r. (sygn. akt I ACa 1814/14), „skoro ustawodawca odstąpił od zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 167 konstytucji i wprowadził w art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t. regułę adekwatności, to uprawniony jest wniosek, że w tym zakresie przyjął pełną odpowiedzialność administracji rządowej za finansowanie zadań publicznych należących do jej kompetencji, lecz zleconych lub zleconych ustawami do wykonywania samorządowi”.
WAŻNE Żaden przepis rangi ustawowej nie nakłada na jednostki samorządowe obowiązku finansowania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej z dochodów własnych, jeżeli poziom środków przekazanych w formie dotacji nie jest wystarczający.
! Skarb Państwa ponosi pełną odpowiedzialność za finansowanie zadań publicznych należących do administracji rządowej, a zleconych jednostkom samorządu terytorialnego.
Teoria rozmija się z praktyką
Niedoszacowane są osobowe i pozapłacowe koszty zadań zleconych, takie jak opłaty za media, utrzymanie obiektów czy zakup niezbędnych materiałów
Istnieje wiele sytuacji, w których JST otrzymują zadania zlecone z zakresu administracji rządowej i w konsekwencji dotacje celowe na ich terminową i prawidłową realizację. W przypadku gminy wskazać można w tym zakresie na zadania z zakresu:
● ewidencji ludności,
● prowadzenia urzędów stanu cywilnego,
● wydawania dowodów osobistych,
● prowadzenia ewidencji działalności gospodarczej,
● prowadzenia spisów wyborców.
W odniesieniu do powiatu przykładowym zadaniem będzie chociażby zarządzanie nieruchomościami Skarbu Państwa. W przypadku województw można wymienić zaś np. zadania zlecone z zakresu:
● gospodarki wodnej,
● turystyki (np. uruchamianie gwarancji w sytuacji upadłości danej firmy, ewidencja pilotów wycieczek i egzaminy na pilota wycieczek),
● ochrony środowiska.
Katalog tych zadań jest oczywiście znacznie szerszy. Z tytułu każdego z nich gminy powinny otrzymywać dotację celową.
Nieco inną sytuację mamy przy zadaniach z zakresu oświaty. Te są zadaniem własnym JST i finansowane są subwencją oświatową.
W każdym przypadku z tytułu zlecenia danego zadania na rzecz jednostki samorządu jednostce tej przysługuje na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o dochodach JST dotacja celowa zapewniająca prawidłowe i terminowe wykonanie zadania. Praktyka natomiast jest całkiem inna.
Przykładowo gmina licząca 20–25 tys. mieszkańców otrzymuje 300–400 tys. zł co roku tytułem dotacji celowych. Tymczasem wydatki rzeczywiście poniesione na wykonanie zadania zleconego są nieraz nawet dwa razy wyższe. Najwyższe kwotowo zaniżenia występują w przypadku trzech zadań zleconych: urzędów stanu cywilnego, ewidencji ludności i wydawania dowodów osobistych, tam też bowiem ponoszone przez gminę wydatki są najwyższe.
Obecna sytuacja wynika z podejścia, jakie administracja rządowa przyjmuje przy przyznawaniu kwot dotacji. Mianowicie obecnie dotacje przyznawane są na podstawie liczby wykonanych czynności w ramach danego zadania, statystycznego czasu jego wykonania i pewnej stawki, mającej odzwierciedlać średni poziom wynagrodzenia pracownika wykonującego daną czynność.
Taka metodyka kalkulacji wysokości dotacji ma wiele wad. Wystarczy choćby zauważyć oczywistą sprawę – prawidłowe wykonanie zadań zleconych wymaga pozostawania urzędników w gotowości do wykonania poszczególnych zadań. Trudno zaś obronić pogląd, że prawidłowe wykonanie zadań np. z zakresu prowadzenia akt stanu cywilnego ma miejsce w sytuacji, kiedy ten urząd czynny jest 2–3 godziny w ciągu dnia (a tak można by sądzić, biorąc pod uwagę, że dofinansowanie obejmuje jedynie czas konieczny na wykonanie określonych czynności, nie zaś czas konieczny dla otwarcia urzędu w pełnych jego godzinach pracy). Innym też przykładem jest brak uwzględnienia w kalkulacji kwoty dotacji innych wydatków związanych z realizacją zadań niż koszty osobowe, a przecież chociażby funkcjonowanie urzędu stanu cywilnego, nawet jeżeli znajduje się w budynku urzędu gminy, wymaga poniesienia określonych nakładów na media, materiały, remonty itp. Szczegółowo tę kwestię omawiamy dalej.
Krytyczną ocenę w zakresie metodyki wyliczania kwot dotacji celowych na przykładzie powiatów przedstawiła Najwyższa Izba Kontroli (Informacja o wynikach kontroli, Delegatura NIK w Poznaniu, LPO-4101-007-00/2014, nr ewid. 174/2014/P/14/103/LPO). Według ustaleń kontrolujących żaden z kontrolowanych wojewodów nie prowadził własnej kalkulacji kosztów realizacji zadań zleconych i nie porównywał kosztów realizacji tych zadań przez poszczególne jednostki. NIK podkreśliła, że w dwóch z sześciu kontrolowanych województw dotacje przekazane na realizację zadań z zakresu gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa nie przekroczyły średnio 40 proc. niezbędnej dla realizacji zadania kwoty, i oparła się w tym zakresie na ocenie samych wojewodów. Ponadto NIK powołała się na informacje uzyskane od przedstawicieli powiatów dotyczące realizacji zadań w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z nich również wyciągnąć można było wniosek o niedofinansowaniu tych zadań.
W związku z tym pojawiają się dwa pytania. Po pierwsze, czy takie zadania bez ryzyka można finansować ze środków własnych i po drugie, czy kwoty zaniżonych dotacji można odzyskać?
WAŻNE Przy wyliczaniu dotacji nie uwzględnia się m.in. nakładów na media, materiały biurowe czy remonty, a także na pozostawanie urzędników w gotowości.
! Gmina licząca 20–25 tys. mieszkańców otrzymuje 300–400 tys. zł co roku tytułem dotacji celowych. Tymczasem rzeczywiście poniesione wydatki na zadania zlecone są nieraz nawet dwa razy wyższe.
Ryzyko finansowania zadań ze środków własnych
Czy gminne, powiatowe lub wojewódzkie pieniądze można dokładać do zadań zleconych? Stanowiska w tej kwestii są rozbieżne, ale do tej pory kary za teoretycznie niedozwolone działania pozostają tylko w przepisach
Niedofinansowanie przez administrację centralną zadań zleconych powoduje, że zadania te JST finansują w dużej części ze środków własnych (niezależnie od tego, w jaki sposób kwestia ta odzwierciedlana jest w sprawozdawczości). W związku z powyższym pojawia się pytanie, czy taka praktyka nie rodzi określonego ryzyka na gruncie prawnym. Jak bowiem wskazywaliśmy wcześniej, zgodnie z art. 49 ust. 1 i 5 ustawy o dochodach JST na realizację zadań zleconych przekazuje się dotacje celowe zapewniające pełne i terminowe wykonanie zadań. Ponadto zgodnie z art. 249 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w terminie 21 dni od podjęcia uchwały budżetowej zarząd jednostki samorządu terytorialnego opracowuje plan finansowy realizacji zadań zleconych, biorąc za podstawę wysokość dotacji celowej udzielonej na ten cel. W takiej sytuacji powstaje wątpliwość, czy finansowanie zadań ze środków własnych nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
Warto w tym zakresie zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2338/13. W sprawie będącej przedmiotem rozważań sejmik województwa w uchwale zmieniającej uchwałę budżetową wskazał w pozycji „zadania zlecone finansowane ze środków własnych” wydatki ponoszone z tytułu melioracji wodnych oraz usuwania skutków klęsk żywiołowych. Uchwała ta została uznana za nieważną przez kolegium regionalnej izby obrachunkowej. Kolegium, podejmując uchwałę, powołało się na istotne naruszenie art. 49 ust. 1 i 5 ustawy o dochodach JST, art. 67 ust. 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2015 r. ze zm.) oraz art. 249 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. ze zm.), wskazując, że województwo nie otrzymało dotacji na cele wskazane w badanej uchwale zmieniającej budżet. W ocenie kolegium, w przypadku gdy jednostka JST realizująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej nie otrzyma z budżetu państwa dotacji celowej w wysokości zapewniającej terminowe i pełne wykonanie zadań, nie powinna tych zadań finansować ze środków własnych, lecz powinna dochodzić należności w postępowaniu sądowym na podstawie ustawy o dochodach JST. Wojewódzki sąd administracyjny skargę województwa oddalił, nie przyjmując argumentów, że w przypadku braku dotacji pozwalającej na pełne pokrycie zadań zleconych JST niejako zobowiązana jest do czasowego finansowania tych zadań ze środków własnych. Nie może bowiem odmówić wykonania takich zadań.
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując tę sprawę, podzielił stanowisko zajęte przez WSA, że zadania zlecone ustawowo jednostkom samorządu są w całości finansowane z budżetu państwa w formie dotacji celowej. Tym samym NSA przychylił się do stanowiska RIO, że wydatki te nie mogą być finansowane ze środków własnych jednostki, która je realizuje. NSA podkreślił, że z przepisów prawa nie wynika obowiązek realizacji przez jednostki samorządu zadań z zakresu administracji rządowej w sytuacji, kiedy przyznane dotacje celowe uniemożliwiają pełne i terminowe wykonanie zadań zleconych.
Na marginesie jedynie można wskazać, że zdaniem NSA wyrażonym w przedmiotowym wyroku jednostka samorządu w przypadku nieotrzymania dotacji zapewniającej pełną i terminową realizację zadań zleconych może jedynie dochodzić należnego świadczenia na drodze sądowej niejako przed wykonaniem zadania, ale nie przysługuje jej już prawo dochodzenia zwrotu wydatków związanych z tymi zadaniami sfinansowanych ze środków własnych.
Opisane powyżej stanowisko jednej RIO nie jest jednak stanowiskiem dominującym, można bowiem powiedzieć, że co RIO, to nieco inny pogląd na tę sprawę. Niektóre izby przyjmują stanowisko takie samo jak opisane w sprawie, w której wyrok wydał NSA, tj. że jednostka samorządu nie powinna finansować zadań zleconych ze środków własnych. Pogląd o niedopuszczalności takiego finansowania prezentuje szczególnie Regionalna Izba Obrachunkowa w Warszawie, np. w uchwale Kolegium nr 6.111.2013 z 5 marca 2013 r., uchwale nr 2.31.2013 z 22 stycznia 2013 r., uchwale nr 19.244.2012 z 18 września 2012 r. Można też taki pogląd znaleźć w stanowisku Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z 8 października 2012 r., nr NA.III-0221- 21 /2012 czy uchwale Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z 11 grudnia 2002 r., nr 31/73/02, OwSS 2003/2/46/46.
Większość RIO akceptuje jednak pogląd, że w przypadku zaniżonej kwoty dotacji finansowanie wydatków na realizację zadania zleconego jest pod pewnymi warunkami możliwe. Tutaj jednak znowu pojawiają się rozbieżności co do tego, czy jednostka samorządu musi takie finansowanie zapewnić, czy też jedynie może podjąć taką decyzję (czy więc ma w takiej sytuacji wybór), a jeśli tak, to pod jakimi warunkami. Pogląd o dowolności co do decyzji o sfinansowaniu zadań zleconych w przypadku niewystarczającej dotacji celowej odczytać można np. w stanowisku RIO w Poznaniu (np. pismo z 21 grudnia 2009 r., znak WA-0280/74/2009). Co ciekawe, takie stanowisko przyjęła również Prokuratoria Generalna, powołując się w tym zakresie na art. 216 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. W opinii Prokuratorii wynika z niego, że jeśli jednostka samorządu zrealizuje zadania własne i po tym pozostanie jej nadwyżka środków finansowych, to może podjąć decyzję o sfinansowaniu nadwyżką realizacji zadań z zakresu administracji rządowej (opinia przekazana w 2015 roku jednej z JST).
Oczywiste jest, nawet jeśli przyjąć tezę o dobrowolności co do finansowania zadań zleconych ze środków własnych, że JST musi w tym zakresie spełnić pewne ogólne warunki zawarte w ustawie o finansach publicznych. Chodzi o takie, jak dokonywanie wydatków w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Ciekawe stanowisko w tym zakresie przedstawiła RIO w Olsztynie (pismo z 14 marca 2013 r., znak RIO.III.072-22/13), która dodatkowo wskazała, że warunkiem finansowania zadań zleconych ze środków własnych jest uprzednie wystąpienie o rozszerzenie dotacji.
Wreszcie, spotkać można się także z poglądem, że jednostka samorządu ma obowiązek finansowania zadań zleconych ze środków własnych w przypadku niewystarczającej kwoty dotacji. Pogląd taki wynika z opinii, że jednostka samorządu nie ma możliwości odmowy wykonania zadania zleconego. Przykładowo stanowisko o obowiązku sfinansowania zadań zleconych przedstawiła RIO w Lublinie (pismo z 27 maja 2014 r., znak RIO-I-4332/11/14), zastrzegając jednocześnie, że ogólne warunki z ustawy o finansach publicznych, takie jak celowość i oszczędność wydatków, muszą być zachowane.
Co ciekawe, niejednokrotnie w protokołach z kontroli JST poszczególne RIO wskazują na możliwość dochodzenia na drodze sądowej kwot dotacji zapewniających realizację zadań zleconych. Na taką możliwość wskazuje także Najwyższa Izba Kontroli (np. wystąpienie pokontrolne Delegatury NIK w Rzeszowie, nr LRZ-4100-001-03/2014, nr kontroli P/14/001).
Biorąc pod uwagę opisaną wyżej różnorodność stanowisk, przedstawiciele samorządu terytorialnego mają wątpliwość, czy w sytuacji, kiedy faktycznie realizują zadania zlecone z wykorzystaniem środków własnych, nie narażają się na zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Zgodnie bowiem z art. 11 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 168) naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków. Sankcja z tego tytułu jest dość surowa, przepisy przewidują bowiem karę nawet do 5 lat zakazu pełnienia funkcji związanej z dysponowaniem środkami publicznymi.
Patrząc na brzmienie wspomnianego przepisu, wydaje się, że jednak pewne ryzyko istnieje, dokonanie wydatku ze środków innych niż dotacja celowa stoi bowiem w sprzeczności z art. 49 ust. 1 ustawy o dochodach JST. Należy jednak w tym miejscu zauważyć, że odpowiedzialność z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych oparta jest na zasadzie winy, tymczasem charakter zadań zleconych wskazuje na to, że zadania te są obligatoryjne do realizacji przez JST jako zaspokajające publiczne potrzeby. Tym samym należy zasadniczo zgodzić się z poglądem, że brak właściwego dofinansowania tych zadań nie uprawnia jednostek do odmowy ich wykonywania – w przeciwnym bowiem przypadku potrzeby publiczne pozostałyby niezaspokojone.
Co zatem może zrobić jednostka samorządu postawiona niejako między młotem a kowadłem? Realizować zadania zlecone ze środków własnych (i ewentualnie następczo dochodzić roszczeń względem budżetu państwa) czy odmówić realizacji zadań, na które budżet państwa nie zapewnił finansowania? Analiza skłania ku sugestii, że właściwe jest pierwsze podejście. Na szczęście dla JST, abstrahując od teoretycznych rozważań na temat tego problemu w protokołach z kontroli RIO lub wyrokach sądów, w praktyce nie zdarzają się sytuacje pociągania przedstawicieli samorządów do odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych za finansowanie zadań zleconych ze środków własnych.
Jako ciekawostkę można podać głośny medialnie przykład jednej z gmin, która ogłosiła, że tamtejszy urząd stanu cywilnego pracować będzie wyłącznie przez 2,5 godziny, gdyż na tyle pozwalają środki przekazane przez budżet państwa. Takie podejście może jednak powodować po stronie jednostki samorządu istotne ryzyka. Chociażby ze względu na odpowiedzialność za bezczynność organu administracji (wszak określone sprawy mają określone terminy na ich załatwienie) lub roszczenia cywilnoprawne obywateli, mających prawo oczekiwać prawidłowej realizacji zadań z zakresu administracji rządowej. Nie wspominając już o kosztach politycznych wynikających z takiego działania.
WAŻNE W praktyce przedstawiciele samorządu dotychczas nie byli pociągani do odpowiedzialności za naruszenia dyscypliny finansów publicznych w związku z finansowaniem zadań zleconych ze środków własnych.
WAŻNE Przedstawiciele samorządu terytorialnego mają wątpliwość, czy w sytuacji, kiedy faktycznie realizują zadania zlecone z wykorzystaniem środków własnych, nie narażają się na zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest bowiem dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków.
WAŻNE Niezależnie od podstawy prawnej nakazującej zapewnienie dotacji umożliwiającej właściwe i terminowe wykonywanie zadania zleconego w praktyce kwoty dotacji są istotnie zaniżane, nawet o połowę.
!Dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia ustawowego jest zagrożone karą do pięciu lat zakazu pełnienia funkcji związanej z dysponowaniem środkami publicznymi.
Podstawa dochodzenia wyrównania dotacji celowych
Doktryna i judykatura stoją na stanowisku, że samodzielną podstawą do dochodzenia kwot należnych od Skarbu Państwa jest art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach JST
Z praktyki wynika, że zadania zlecone w zdecydowanej większości przypadków są niedofinansowane, tj. kwoty przekazywane przez wojewodów na realizację tych zadań nie są wystarczające. W zależności od regionu wysokość niedofinansowania wynosi od 20 do nawet 60 proc. W takiej sytuacji ustawa o dochodach JST przewiduje możliwość zwrócenia się do sądu z roszczeniem przeciwko Skarbowi Państwa o wyrównanie brakujących kwot. Zgodnie z jej art. 50 podziału dotacji celowych na poszczególne jednostki samorządu terytorialnego dla gmin i powiatów dokonuje wojewoda, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Zatem pozwanym w procesie będzie Skarb Państwa reprezentowany przez danego wojewodę, a zastępstwo procesowe wykonywać będzie Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa.
W doktrynie i judykaturze ugruntował się już pogląd, że samodzielną podstawą do dochodzenia należnych kwot od Skarbu Państwa jest art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach JST. Przepis ten stanowi, że w przypadku niedotrzymania warunku przekazania dotacji w sposób pełny i terminowy JST przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych w postępowaniu sądowym.
Pierwszym wyrokiem Sądu Najwyższego traktującym o zadaniach zleconych był wyrok z 10 lutego 2012 r., sygn. akt II CSK 195/11. SN wprost wskazał, że „art. 49 ust. 6 ustawy z 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stwarza samodzielną podstawę dla wystąpienia z pozwem o zapłatę na rzecz jednostki, której zlecono wykonanie zadań z zakresu administracji rządowej, gdy przekazana dotacja celowa nie zapewnia pełnego i terminowego wykonania zleconych zadań”.
Jako najbardziej wyrazisty przykład można wskazać pogląd wyrażony przez SN w wyroku z 20 lutego 2015 r., sygn. akt II CSK 295/14. SN stwierdził, że „artykuł 49 ust. 6 ustawy z 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stanowi samodzielną podstawę tego roszczenia, jeżeli przekazana dotacja celowa nie zapewnia pełnego i terminowego wykonania zleconych zadań, bez potrzeby odwołania się do art. 417 k.c.”. Wyrok ten ma doniosłe znaczenie zwłaszcza w kontekście podstawy prawnej roszczenia. Dotychczas można było spotkać przypadki żądań pozwu opartych na konstrukcji art. 417 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.), gdzie istniała konieczność wykazywania przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej. Należy w pełni podzielić pogląd SN. Wyrok ten ma również olbrzymie znaczenie praktyczne. Obecnie powód nie jest zobowiązany do wykazywania wielu przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej. Powód, występując na drogę sądową przeciwko Skarbowi Państwa, zobowiązany jest do wykazania tego, że dotacja celowa na zadania zlecone została przekazana nie w pełnej wysokości lub nie została przekazana w odpowiednim terminie umożliwiającym realizację zadań zleconych.
WAŻNE Artykuł 49 ust. 6 ustawy z 2003 r. o dochodach JST stanowi samodzielną podstawę roszczenia, jeżeli przekazana dotacja celowa nie zapewnia pełnego i terminowego wykonania zleconych zadań, bez potrzeby odwołania się do art. 417 k.c.
! Zgodnie z art. 50 ustawy o dochodach JST podziału dotacji celowych na poszczególne JST dla gmin i powiatów dokonuje wojewoda, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Zatem pozwanym w procesie będzie Skarb Państwa reprezentowany przez danego wojewodę, a zastępstwo procesowe wykonywać będzie Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa.
Okres przedawnienia roszczeń
Do roszczenia jednostki samorządu na podstawie art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach JST zastosowanie znajduje ogólny, dziesięcioletni termin przedawnienia
Osobnym zagadnieniem, któremu warto poświęcić chwilę, jest pytanie, za jaki okres jednostka samorządu decydująca się wystąpić z roszczeniem przeciwko Skarbowi Państwa może dochodzić kwot zaniżonych dotacji. Kwestia ta była już przedmiotem sporów pomiędzy jednostkami samorządu a Prokuratorią Generalną zastępującą Skarb Państwa.
Ponieważ postępowanie w zakresie zwrotu zaniżonych kwot dotacji ma charakter cywilnoprawny, odpowiedzi na to pytanie należy szukać w odpowiednich regulacjach kodeksu cywilnego w zakresie przedawnienia roszczeń. Właściwym przepisem będzie art. 118 kodeksu, który wskazuje, że jeśli przepis szczególny nie stanowi inaczej, roszczenia przedawniają się z upływem 10 lat, a jeśli roszczenie związane jest z prowadzeniem działalności gospodarczej – to trzech lat.
W pierwszej zatem kolejności należy się zastanowić, czy istnieją jakiekolwiek przypisy szczególne, które regulować mogłyby kwestię przedawnienia w odniesieniu do tego typu roszczeń JST. W trakcie postępowań sądowych strona pozwana prezentowała niejednokrotnie pogląd, iż takim artykułem jest art. 751 pkt 1 kodeksu cywilnego, dotyczący przedawnienia określonych roszczeń z umowy-zlecenia i wskazujący na dwuletni termin przedawnienia. Pogląd ten oparty był na argumencie, że w przypadku zlecania zadań z zakresu administracji rządowej powstaje stosunek prawny zbliżony do umowy-zlecenia. Z takim poglądem trudno się jednak zgodzić, wskutek zlecenia zadań z zakresu administracji rządowej powstaje bowiem stosunek jedynie o treści odpowiadającej lub zbliżonej umowie-zleceniu.
W dalszej kolejności należy zastanowić się, czy roszczenie z art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach JST może być uznane za roszczenie związane z działalnością gospodarczą. Nie ulega wątpliwości, że JST w pewnych sytuacjach może występować jako przedsiębiorca. Z taką sytuacją będziemy mieć do czynienia wtedy, gdy taka jednostka realizując zadania własne, zawiera umowy cywilnoprawne z innymi podmiotami, z charakteru których wynika, że działa jako przedsiębiorca. W przypadku nas interesującym mówimy jednak o zadaniach zleconych, a nie o zadaniach własnych.
Ponadto, co istotne, nie mówimy o podnoszeniu roszczeń względem osób trzecich, z którymi jednostka samorządu może zawrzeć umowę, lecz o roszczeniu względem Skarbu Państwa. Mimo że charakter tego roszczenia jest cywilnoprawny, to jednak jego źródło leży w przepisach administracyjnych, regulujących wzajemne relacje poszczególnych podmiotów publicznoprawnych.
Przekazanie jednostce samorządu określonych zadań zleconych ma charakter realizacji polityki państwa i trudno tu doszukać się swobody działania stron, jaka cechuje stosunki prawne, których stroną jest przedsiębiorca. Wystarczy wskazać, że jednostka samorządu nie ma możliwości odmowy wykonania zadania zleconego.
Konkludując: w odniesieniu do roszczenia jednostki samorządu na podstawie art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach JST zastosowanie znajdzie ogólny, dziesięcioletni termin przedawnienia. Pogląd ten znalazł już potwierdzenie w orzeczeniach sądowych, w tym w orzeczeniu Sądu Najwyższego z 20 lutego 2015 r. (sygn. akt V CSK 295/14). W orzeczeniu tym SN odrzucił zarówno możliwość zastosowania do omawianych roszczeń dwuletniego terminu przedawnienia właściwego dla umowy-zlecenia, jak również trzyletniego terminu właściwego dla stosunków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej.
Jest to niewątpliwie dobra wiadomość dla JST, kwoty zaniżonych dotacji, jeśli uwzględnić okres 10-letni – wynoszą bowiem [proszę o podanie przybliżonej kwoty – miliardy, dziesiątki mld]. Tym bardziej że od tych kwot dochodzić można odsetek w wysokości jak za zobowiązania podatkowe (obecnie poziom tych odsetek to 8 proc., ale w ubiegłych latach sięgał on nawet kilkunastu procent).
WAŻNE W procesie dochodzi się kwot wydatków rzeczywiście poniesionych, niezależnie od przyjętego przez wojewodę sposobu wyliczenia wysokości dotacji celowej. Przyjęty sposób nie uwzględnia bowiem czynności epizodycznych, czasu gotowości czy też obowiązku aktualizacji wiedzy. Kwoty dochodzone w postępowaniu sądowym obejmują koszty osobowe i wydatki rzeczowe.
Jak ustalić wysokość kwoty roszczenia
Kluczowe znaczenie przy wystąpieniu na drogę sądową, by dochodzić roszczeń od Skarbu Państwa, ma ustalenie wysokości żądanej kwoty, czyli wartości przedmiotu sporu
Biorąc pod uwagę liczne obszary, w których następuje zaniżenie dotacji celowych, przyjrzeć się należy, jakie kwoty wchodzą w zakres roszczenia.
Zasadą jest, że wyrównania dotacji celowych można dochodzić do 10 lat wstecz. Nie zawsze zatem jest możliwość pełnego ustalenia i udowodnienia roszczenia, ponieważ JST zgodnie z przepisami przechowują dokumenty księgowe przez 5 lat. Nie ma więc najmniejszego problemu z ustaleniem kosztów tylko za ten okres.
W ostatnich dwóch latach można zauważyć zmianę podejścia wojewodów do sposobu wyliczenia wysokości dotacji celowych. Przyjęto sposób wyliczenia wysokości dotacji na podstawie liczby wykonanych zadań czy czynności. Nadal jednak nie jest to odzwierciedleniem faktycznych kosztów ponoszonych przez gminy, powiaty czy województwa. Mimo że przyjęty sposób wyliczania wysokości dotacji wydaje się bardziej przejrzysty, to niestety jest on oderwany od realiów JST.
Model wyliczania na podstawie liczby wykonanych czynności posiada zasadniczą wadę. Nie bierze pod uwagę faktu, że np. urząd stanu cywilnego nie jest otwarty jedynie przez czas niezbędny na wykonanie konkretnej liczby czynności, np. przez dwie godziny dziennie.
Wojewodowie obecnie otrzymują sprawozdania wskazujące na liczbę wykonanych zadań, czynności. W ten sposób próbują uzasadnić wysokość przyznanej dotacji celowej. W całym tym mechanizmie nie jest jednak brane pod uwagę to, że przedstawione w sprawozdaniu wartości powinny zostać skorygowane o założenie, że oprócz wycenionych zadań standardowych urzędnicy wykonują także czynności epizodyczne (tzw. sprawy różne).
Ponadto, co jest równie istotne, urzędnicy zobowiązani są do aktualizacji wiedzy (np. poprzez śledzenie aktualnego orzecznictwa i komentarzy w branżowych publikatorach, uczestniczenie w szkoleniach) oraz innych czynności związanych z realizacją zadań, takich jak sporządzanie sprawozdań, udzielanie bieżących informacji petentom, porządkowanie i archiwizacja dokumentacji. Wyliczenia, którymi posługują się wojewodowie, obarczone są ponadto bardzo istotnym błędem – nie biorą pod uwagę tego, że urzędnik zobowiązany jest być w urzędzie w określonych godzinach niezależnie od tego, czy przyjdzie jeden interesant czy dwudziestu. Tymczasem czas pozostawania w gotowości przez urzędnika nie jest brany pod uwagę przez wojewodów.
Wysokość należnej kwoty to koszty osobowe i koszty materiałowe. Koszty osobowe to nie tylko wynagrodzenie brutto pracownika, lecz także koszty pracodawcy, czyli składki ZUS i na Fundusz Pracy. Trudno sobie bowiem wyobrazić sytuację, w której za zatrudnionego urzędnika pracodawca nie opłaci składek. W zakres kosztów osobowych wchodzą ponadto koszty dodatkowych wynagrodzeń rocznych, premii, nagród jubileuszowych, odpraw emerytalnych, dodatków za wysługę lat, dodatków specjalnych.
Koszty materiałowe (rzeczowe) to koszty przede wszystkim związane z koniecznością zapewnienia pracownikowi odpowiedniego standardu pracy, czyli sprzętu i materiałów biurowych. To ponadto koszty ewentualnych szkoleń pracowników, wyjazdów służbowych, opłat eksploatacyjnych, telefonu, internetu i wielu innych.
W praktyce koszty rzeczowe będą inaczej uwzględniane w każdym indywidualnym przypadku. Wymagać to będzie odrębnej analizy. Należy jednak pamiętać, by odpowiednio dokumentować wydatki, co pozwoli w przypadku procesu wykazać, że faktycznie zostały poniesione.
WAŻNE Roszczenie związane z dochodzeniem zapłaty należnego świadczenia na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o dochodach JST nie jest roszczeniem związanym z prowadzeniem działalności gospodarczej i przedawnia się z upływem 10 lat.
! Zasadniczo większość kosztów zadań zleconych pochłaniają koszty osobowe.
Jednostki samorządowe wygrywają w sądzie
Są samorządy, które już wygrały procesy o niedoszacowanie zadań zleconych. Pomocne w walce przed organami orzeczniczymi są wyroki Sądu Najwyższego
Jest wiele orzeczeń związanych z roszczeniami JST przeciwko Skarbowi Państwa o zapłatę za wykonanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Są to wyroki, które zapadły w zasadzie na każdym szczeblu samorządu terytorialnego – gminy, powiatu i województwa.
Wiele wyroków sądów I instancji (sądów okręgowych) zasądza żądane kwoty na rzecz JST (np. wyrok Sądu Okręgowego w Poznaniu z 22 października 2014 r., sygn. akt XII C 1830/13). Zagadnienie związane z dochodzeniem swoich roszczeń przez JST dopiero w ostatnich czasach zyskało na popularności, gdyż samorządy po pierwsze uzyskały dodatkowe wsparcie w postaci orzecznictwa Sądu Najwyższego, a po drugie uświadomiły sobie, jak znaczne kwoty mogą odzyskać. W niedługim czasie należy się spodziewać kolejnych wyroków sądów I i II instancji.
Wskazując na orzecznictwo SN, należy wymienić dwa kluczowe wyroki: wyrok z 10 lutego 2012 r., sygn. akt II CSK 195/11 oraz wyrok z 20 lutego 2015 r., sygn. akt II CSK 295/14. W pierwszym z nich SN wskazał, że art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach JST stanowi samodzielną podstawę dla wystąpienia z pozwem o zapłatę na rzecz jednostki, której zlecono wykonanie zadań z zakresu administracji rządowej, gdy przekazana dotacja celowa nie zapewnia pełnego i terminowego wykonania zleconych zadań. W drugim z nich SN wskazał ponadto, że skoro ustawodawca wprowadził w art. 49 ust. 1 ustawy o dochodach JST regułę adekwatności, to „uprawniony jest wniosek, że w tym zakresie przyjął pełną odpowiedzialność administracji rządowej za finansowanie zadań publicznych należących do jej kompetencji, lecz zleconych lub zleconych ustawami do wykonywania samorządowi. Żaden przepis rangi ustawowej nie nakłada na jednostki samorządowe obowiązku finansowania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej z dochodów własnych, jeżeli poziom środków przekazanych w formie dotacji nie jest wystarczający”. Zdaniem SN prawidłowa wykładnia wskazanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że stanowią one podstawę roszczenia o zapłatę różnicy między kwotą rzeczywiście potrzebną do pełnego wykonania zadań zleconych a wysokością przekazanej dotacji.
Sąd Apelacyjny w Warszawie 4 września 2015 r. wydał wyrok w sprawie o sygn. akt I ACa 2080/14 z powództwa Województwa Mazowieckiego. Przedmiotem rozważań sądu w niniejszej sprawie było przekazanie JST dotacji celowej w terminie uniemożliwiającym wykonanie zadań zleconych. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że „dotacja została przekazana ostatniego dnia roku budżetowego, co uniemożliwiało dokonanie płatności na rzecz kontrahentów jednostki organizacyjnej powoda z uwagi na konieczność przekazania środków do innego banku dla jednostki organizacyjnej obsługującej umowy, co nie jest możliwe w tym samym dniu w polskim systemie bankowym (fakt powszechnie znany). Tym samym niemożliwe stało się pełne i terminowe wykonanie zadań zleconych”.
Obecnie toczy się już kilkadziesiąt spraw w całej Polsce. O wyrównanie kwot na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej występują JST każdego szczebla. Dzieje się tak przede wszystkim dlatego, że gminy, powiaty i województwa mają do odzyskania realne kwoty, często dosyć spore. Pamiętać bowiem należy, że w niektórych przypadkach samorządy mogą żądać również odsetek od należnego świadczenia jak dla zaległości podatkowych, co wynika wprost z art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach JST. Dodatkowy asumpt do występowania o zapłatę za zadania zlecone daje stałe zwiększanie liczby zadań zleconych JST, przy jednoczesnym braku zwiększenia finansowania tych zadań.
WAŻNE Przy dochodzeniu roszczeń za 10 lat wstecz trudno, ze względu na upływ czasu opierać się na wypowiedziach świadków. Dużo większe znaczenie dowodowe mają dowody z dokumentów.
RAMKA
5 kroków na drodze przygotowania się do procesu sądowego
KROK 1. Przygotowanie danych z dokumentów pracowniczych
Zadanie w tym przypadku będzie o tyle ułatwione, że samorządy przechowują dokumenty osobowe znacznie dłużej niż dokumenty księgowe dokumentujące koszty rzeczowe.
Dokumenty pracownicze powinny wskazywać na przyporządkowanie danego pracownika do określonego zakresu zadań zleconych. Należy zatem zgromadzić np. umowy o pracę, zakresy obowiązków, dokumenty ustalające wynagrodzenie, dodatki, nagrody czy też odprawy. Ponadto warto przedstawić w sądzie potwierdzenia zapłaty pensji pracowników w postaci np. listy płac czy też składek ZUS i na Fundusz Pracy.
KROK 2. Przygotowanie danych o kosztach rzeczowych
Kwestie związane z wydatkami rzeczowymi są znacznie bardziej skomplikowane.
Warto zadbać o to, aby dokumenty księgowe były opisywane w sposób pozwalający na przyporządkowanie danego wydatku do rozdziału 75011 – administracji rządowej. Brak opisania faktur w sposób wskazujący na to, w jakiej części dane wydatki zostały zakwalifikowane do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej powoduje problemy w prowadzeniu postępowania dowodowego. Dokumenty, które najczęściej są składane jako załączniki do pozwu, to m.in. faktury potwierdzające poniesienie wydatków rzeczowych na wyposażenie stanowisk, materiały biurowe i wiele innych. Ponadto do pozwu załącza się skierowania na szkolenia pracowników (jest to zasadny koszt pracodawcy), o ile oczywiście szkolenia mają związek z wykonywaniem zadań zleconych. Dodatkowo faktury za takie szkolenia i rozliczenia diet i wydatków w związku z wyjazdem służbowym.
Należy też wziąć pod uwagę koszty wody, prądu, ogrzewania, telefonów, internetu itp. Pozornie mogłoby się wydawać, że nie da się wykazać poniesienia takich wydatków na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Nic bardziej mylnego. Nie tylko się da, ale też istnieją na to różne sposoby uwarunkowane każdorazowo sytuacją danej jednostki. W przypadku urzędu stanu cywilnego, który zajmuje samodzielnie odrębny budynek, do należności dochodzonych w procesie wliczamy praktycznie wszystkie wydatki na utrzymanie budynku. Nieco inaczej sytuacja przedstawia się w przypadku, gdy chcemy wykazać koszty związane z danym wydziałem (np. ewidencja mieszkańców). W takiej sytuacji można przyjąć np. metodę współczynnika powierzchni. Polega ona na wyliczeniu stosunku powierzchni całego urzędu do powierzchni zajmowanej przez dany wydział. Współczynnik, który zostanie w ten sposób wyliczony, znajdzie zastosowanie przy ustalaniu proporcji kosztów zadań zleconych.
KROK 3. Przygotowanie danych o ubezpieczeniach pracowników
Jeszcze inaczej może przedstawiać się sytuacja w przypadku np. umowy ubezpieczenia pracowników, jeśli finansuje ją urząd. Należy bowiem wskazać, że w przypadku zawarcia takiej umowy dla wszystkich pracowników część tych kosztów powinna zostać zakwalifikowana na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Trudno bowiem oczekiwać, że dana JST, zawierając umowę ubezpieczenia, wyłączy z jego zakresu pracowników wykonujących zadania zlecone. W takim przypadku należy uznać wydatek na ubezpieczenie jako uzasadniony koszt poniesiony przez pracodawcę również w stosunku do pracowników innych niż wykonujących zadania własne. Sugerowaną metodą wyliczenia kwoty należnej jest ustalenie proporcji między całkowitą liczbą pracowników a liczbą wykonujących zadania zlecone.
KROK 4. Sporządzenie pozwu
Po zgromadzenie właściwych dokumentów potwierdzających poniesienie kosztów można przystąpić do sporządzenia pozwu. Pamiętajmy, że żądana w petitum pozwu kwota musi mieć oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Prawidłowe zgromadzenie i opisanie dowodów ma duże znaczenie praktyczne.
W trakcie postępowania sądowego należy się spodziewać, że sąd powoła biegłego sądowego do oceny, czy poniesione przez daną JST wydatki są adekwatne do wykonywanych przez tę jednostkę zadań. Kwestia finansowania zadań zleconych samorządowi terytorialnemu bez wątpienia jest kwestią wymagającą wiadomości specjalnych, a sporządzona przez biegłego sądowego opinia będzie miała dla sprawy istotne znaczenie. Dlatego warto załączyć do pozwu dowody w pełni obrazujące i uzasadniające poniesione wydatki. Biegły sądowy opiera swoją opinię wyłącznie na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy oraz swojej wiedzy specjalnej.
KROK 5. Dowody z zeznań świadków
Mniejsze znaczenie w tego rodzaju sprawach mają dowody z zeznań świadków. Z praktyki autora wynika, że sąd bierze zeznania świadków pod uwagę jedynie w zakresie, w jakim korespondują one ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Należy bowiem zaznaczyć, że dowód z zeznań świadków w takich sprawach jest raczej stosowany posiłkowo. W przypadku gdy dochodzi się roszczenia za 10 lat wstecz, trudno świadkowi pewne fakty przedstawić w sądzie z uwagi na upływ czasu i zawodność ludzkiej pamięci. Dużo większe znaczenie dowodowe mają w takich przypadkach dowody z dokumentów.
Przebieg postępowania
Jednostka samorządu terytorialnego, która zdecyduje się na skierowanie na drogę sądową sprawy przeciwko Skarbowi Państwa o zapłatę za zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, w pierwszej kolejności powinna zgromadzić niezbędną dokumentację do procesu
O jaką dokumentację chodzi? Otóż należy pamiętać, że zasadniczo większość kosztów zadań zleconych pochłaniają koszty osobowe ramka s. C28.
Po wyczerpaniu postępowania dowodowego, gdy sąd uzna, że okoliczności sprawy są dostatecznie wyjaśnione, udaje się na naradę, po której ogłasza wyrok. Po uzyskaniu wyroku sądu z uzasadnieniem zazwyczaj któraś ze stron wnosi apelację, co przenosi sprawę do II instancji.
Na koniec należy wspomnieć, że cały proces dochodzenia roszczeń od Skarbu Państwa nie jest procesem łatwym i wiąże się z przeprowadzeniem skomplikowanego i wielowątkowego postępowania dowodowego. Jak jednak wskazano, wygranie procesu jest możliwe, wymaga tylko odpowiedniego przygotowania materiału dowodowego i przedstawienia go w sądzie.