Jestem wójtem gminy. Obawiam się, że rada gminy nie udzieli mi absolutorium z wykonania budżetu. Oczywiście się z tym nie zgadzam. Jaka jest dalsza procedura? Czy mogę złożyć skargę do sądu administracyjnego?
Wójt jako organ wykonawczy nie może skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) na uchwałę rady gminy w sprawie nieudzielenia temu organowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu. Legitymacja taka przysługuje natomiast osobie piastującej ten urząd. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Zdaniem NSA wyrażonym w postanowieniu z 10 stycznia 2018 r. (sygn. akt II GSK 4237/17) wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem gminy nie ma legitymacji do skarżenia uchwały rady tej gminy. Nie jest on więc podmiotem, którego interesu prawnego dotyczy uchwała rady gminy w przedmiocie nieudzielenia absolutorium. Naruszenie interesu prawnego uchwałą rady gminy może odnosić się do osoby piastującej funkcję organu wykonawczego, a nie organu jako takiego. Artykuł 101 ust. 1 u.s.g. nie odnosi się do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy (por. postanowienie NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 38/14).
W ocenie NSA nie można uznać, że podjęcie przez radę miasta uchwały o nieudzieleniu absolutorium prezydentowi miasta doprowadza w sposób bezpośredni (czy nawet pośredni) do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej funkcję prezydenta miasta. Udzielenie bądź odmowa udzielenia absolutorium nie jest równoznaczne z przyznaniem temu organowi uprawnienia bądź nałożeniem obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rada gminy, podejmując uchwałę w sprawie absolutorium, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej, lecz spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego, a uchwała o nieudzieleniu absolutorium jest równoznaczna z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie jego odwołania.
NSA wyjaśnił, że po podjęciu uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium uchwałę taką przekazuje się do regionalnej izby obrachunkowej jako organu nadzoru, stosownie do art. 90 ust. 2 u.s.g. Organ ten bada zgodność uchwały z prawem. W razie stwierdzenia naruszenia prawa może tę uchwałę unieważnić. Uchwała RIO podlega zaś kontroli sądowej na podstawie art. 3 par. 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), stanowi bowiem akt nadzoru nad działalnością rady gminy.
W ocenie NSA na uwagę zasługuje również i ten argument, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały o przeprowadzeniu referendum. W przeciwnym razie niemożliwe stałoby się bowiem udzielenie mu ochrony sądowej na jakimkolwiek etapie postępowania zmierzającego do pozbawienia go mandatu pochodzącego z powszechnych wyborów. Co prawda ani przepisy u.s.g., ani też przepisy ustawy o referendum lokalnym nie przewidują drogi sądowej dla tego typu spraw, jednak milczenie ustawodawcy w tej kwestii nie może być traktowane jako równoznaczne z zamknięciem drogi sądowej (por. postanowienia NSA: z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 955/14, i z 23 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1279/14).
Podstawa prawna
Art. 28a, art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.).