Czy zaleganie z podatkami lokalnymi jest podstawą do odmówienia wsparcia na wymianę pieca? Odpowiadamy na najważniejsze pytania samorządowców.
● Czy w uchwale można zapisać, że warunkiem ubiegania się o dotację na wymianę pieca węglowego na ekologiczny jest brak zaległości w podatkach i innych należnościach wobec gminy albo przedłożenie zaświadczenia o braku tych zaległości? Naszym zdaniem argumentem przemawiającym za takim zapisem jest racjonalność wydatkowania środków oraz preferowanie uczciwych obywateli.
W przepisach nie znajdziemy wprost odpowiedzi na takie pytanie. Konieczna jest więc analiza orzecznictwa nadzorczego regionalnych izb obrachunkowych. Generalnie z wielu stanowisk tych organów wynika, że nałożenie dodatkowych warunków na beneficjentów, od spełnienia których uzależnione jest uzyskanie dotacji – a więc zawężenie kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania dotacji – wykracza poza uprawnienia ustawowe.
Przypomnijmy, zasady udzielania dotacji na finansowanie lub dofinansowanie inwestycji z zakresu ochrony środowiska wynikają z art. 403 ust. 5 prawa ochrony środowiska oraz ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tej ostatniej ustawy gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na jej obszarze. Zgodnie zaś z art. 403 ust. 5 prawa ochrony środowiska zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w art. 403 ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielenia dotacji i sposób jej rozliczania, określa w drodze uchwały odpowiednio rada gminy albo rada powiatu.
Przykładowo Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku w uchwale z 21 września 2017 r. (nr 182/g230/D/17) stwierdziło, że: „(...) podejmując uchwałę na podstawie ww. przepisu, rada gminy nie może jednak uzależniać przyznania dotacji od spełnienia warunków całkowicie niezwiązanych z przedmiotem i celem, na jaki ma być przyznana dotacja, a jakim jest dofinansowanie zadań z zakresu ochrony środowiska”. W uchwale zaznaczono również, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę na podstawie art. 403 ust. 4 i 5 prawa ochrony środowiska, nie może modyfikować (zawężać) kategorii potencjalnych beneficjentów dotacji, wynikających z tych przepisów. Takie działanie narusza bowiem art. 94 Konstytucji RP – przez wykroczenie poza granicę upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Dodatkowo zaakcentowano, że ograniczenie w dostępie do dotacji przez ustalenie obowiązku niezalegania z opłatami względem gminy narusza art. 43 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Z przepisu tego wynika, że prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych przysługuje ogółowi podmiotów, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Z uwagi na to, że prawo ochrony środowiska w art. 403 ust. 4 określa katalog podmiotów uprawnionych do otrzymania dotacji, brak jest podstaw do ustanawiania przez radę gminy ograniczeń podmiotowych w tym zakresie, w ramach danej kategorii beneficjentów dotacji. Przy okazji warto również odnotować stanowisko Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z 28 lutego 2018 r. (nr 30/2018). Podkreślono w nim, że gmina dysponuje odpowiednią wiedzą w sprawie niezalegania z podatkami lokalnymi. Czyli żądanie zaświadczeń na tę okoliczność jest zbędne.
Podstawa prawna:
Art. 403 ust. 4 i 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.).
Art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.).
Art. 43 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077).
● W uchwale dotacyjnej chcemy wprowadzić zapis, który umożliwi nam kontrolę inwestycji realizowanych w nieruchomościach mieszkańców. Czy mamy do tego prawo?
Przepisy nie regulują jednoznacznie tego typu kwestii, ponownie przyda się więc najnowsze orzecznictwo regionalnych izb obrachunkowych. Akcentuje się w nim, że art. 403 ust. 5 prawa ochrony środowiska nie upoważnia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do zawierania w treści uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego zapisów dotyczących kontroli, zarówno wnioskodawców, jak i wykonawców zadania. Taki kierunek interpretacyjny jest dość jednoznaczny choćby w najnowszych stanowiskach Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie. Warto przytoczyć przykładowo uchwałę nr 40/2018 z 5 marca 2018 r. Zwrócono w niej uwagę, że z ww. przepisu wynika, iż organ stanowiący został upoważniony do określenia zasad udzielania dotacji celowej obejmujących w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania. „W świetle tego przepisu organ stanowiący nie ma podstaw do stanowienia przepisów kontrolnych. W ocenie Kolegium RIO byłoby to możliwe tylko wówczas, gdyby upoważnienie takie wynikało wprost z przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska” – czytamy w uchwale.
Podobne stanowisko wynika również z orzecznictwa Kolegium RIO w Gdańsku z 18 stycznia 2018 r. (nr 006/g214/D/18). W rozstrzygnięciu tym dodano również, że stanowienie takich zapisów pozostaje w sprzeczności z regulacjami par. 115 w zw. z par. 143 załącznika do rozporządzenia prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”. Wynika z nich bowiem, że w aktach prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Realizując więc kompetencję prawodawczą, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Zgodność z prawem aktu wydawanego na podstawie ustawowego upoważnienia polega natomiast na pełnym zrealizowaniu tego upoważnienia, bez możliwości wybiórczego, dowolnego czy też częściowego stosowania przepisu. Ostatecznie przyjąć więc należy, że gmina nie może w uchwale dotacyjnej stanowić o zapisach dotyczących kontroli dotacji.
Podstawa prawna
Art. 403 ust. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.).
Par. 115 w zw. z par. 143 załącznika do rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283).
● Czy w uchwale dotacyjnej dotyczącej dofinansowania przydomowych oczyszczalni ścieków możemy ustanowić, że dotacja jest udzielana na zadanie zrealizowane w danym roku? A może dopuszczalny jest zapis, że dotacja dotyczy inwestycji zrealizowanej przed złożeniem wniosku o dotację albo przed zawarciem umowy o nią?
Zgodnie z art. 403 ust. 5 prawa ochrony środowiska rada gminy określa w drodze uchwały zasady udzielania dotacji, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub do dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania. Zgodnie zaś z art. 126 i art. 127 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych, w tym kosztów realizacji inwestycji. W kontekście ww. zapisów Kolegium RIO w Katowicach w uchwale z 1 marca 2018 r. (nr 197/VIII/2018) zaakcentowało, że: „Biorąc pod uwagę powyższe przepisy, uznać należy, że ustawodawca nie dopuszcza możliwości dotowania środkami pieniężnymi przekazanymi jako dotacja celowa inwestycji z zakresu ochrony środowiska zrealizowanych przed datą zawarcia umowy dotacyjnej”. Wskazało również, że wydatek o charakterze refundacji poniesionych kosztów nie stanowi dotacji na realizację zadania (celu). To znaczy, że w oparciu o obowiązujące prawo dotacja celowa na realizację zadań z zakresu ochrony środowiska nie może zostać przekazana podmiotowi na refundację wydatków poniesionych przed zawarciem umowy dotacji. W uchwale podkreślono także, że o refundacji środków świadczy również okoliczność, iż beneficjenci byli zobowiązani już na etapie składania wniosku dołączyć dokumenty potwierdzające wykonanie zadania (np. faktury, rachunki), na które dotacja miała zostać przyznana. W konsekwencji z dotowania bezprawnie wyłączono podmioty, które dopiero po zawarciu umowy miały zamiar zrealizować dane zadanie. W podobnym tonie wypowiedziało się m.in. Kolegium RIO w Olszynie w uchwale z 16 lutego 2018 r. (nr 0102-73/18), akcentując m.in., że niezgodne z prawem są zapisy uchwały dotyczące przekazania kwoty dotacji po zrealizowaniu inwestycji.
Podstawa prawna
Art. 403 ust. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.).
Art. 126 i 127 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077).
● Czy stawkę dotacji musimy wprost i w sposób jednoznaczny zapisać w uchwale? Dla nas lepszym rozwiązaniem byłoby zamieszczenie zapisu, że o wysokości dotacji zadecyduje organ wykonawczy gminy?
Cedowanie uprawnienia w tym zakresie na organ wykonawczy gminy tłumaczą niemożnością precyzyjnego ustalenia stawki, która zależy od wielu czynników, m.in. od wysokości środków przyznawanych z wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. A te nie zawsze są znane w momencie podejmowania uchwały dotacyjnej. Tymczasem zapis, że o wysokości dotacji zadecyduje organ wykonawczy gminy, jest zdaniem RIO istotnym naruszeniem prawa, skutkującym orzeczeniem o nieważności uchwały. I tak w uchwale Kolegium RIO w Zielonej Górze z 15 marca 2018 r. (nr 66/2018) czytamy:„(...) Kolegium wskazuje, iż o wysokości dotacji nie może decydować organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, gdyż pozostaje to w sprzeczności z cytowanym wyżej art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska i prowadzi do możliwości udzielania przez wójta dla poszczególnych beneficjentów dotacji w różnej wysokości”. Podkreślono też, że „(...) takie nieuprawnione różnicowanie wysokości dotacji przez organ wykonawczy może spowodować naruszenie konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 32 ust. 1 ustawy z 7 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej dotyczącej równości wobec prawa, gdyż w myśl tego przepisu wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne”. Opisana wyżej linia znajduje uzasadnienie również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Warto w tym względzie wspomnieć o wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 22 lutego 2012 r. (sygn. akt I SA/Sz 52/12), w którym m.in. wskazano, że nieustalenie stawki dotacji albo uczynienie tego w sposób niejednoznaczny może prowadzić do nieuzasadnionej dowolności w przyznawaniu dotacji, pozbawiając niektórych wnioskodawców prawa do jej otrzymania (np. przez wyczerpanie limitu środków zarezerwowanych w budżecie przez pierwszego wnioskodawcę). A to dodatkowo może prowadzić do naruszenia zasady jawności i przejrzystości gospodarowania środkami pieniężnymi, zaplanowanymi na ten cel w budżecie gminy. W tym samym wyroku zaznaczono nadto, że: „(...) w konsekwencji należało się zgodzić ze stanowiskiem Kolegium RIO, że kwestionowana uchwała naruszała zasadę praworządności, która oznacza przede wszystkim zgodność z normami prawa obowiązującego. Brak określenia w uchwale możliwej do otrzymania kwoty dotacji naruszał zatem naruszenie art. 403 ust. 5 ustawy – Prawo o ochronie środowiska w związku z art. 219 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, skutkujące nieważnością przedmiotowej uchwały”. Wspomniane orzeczenie sądu, chociaż pochodzi z 2012 r., to z racji swojej uniwersalności jest jednak wykorzystywane w argumentacji prezentowanej przez izby, również w odniesieniu do rozstrzygnięć nadzorczych z bieżącego roku.
Podstawa prawna
Art. 403 ust. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.).
Art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.