Podczas stosowania regulacji wynikających z ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1289, dalej u.c.p.g.) wciąż dochodzi do problemów interpretacyjnych i spięć samorządów z mieszkańcami. By temu zaradzić, organy gminy muszą pamiętać o przestrzeganiu zakresu ustawowych upoważnień wynikających ze wspomnianej ustawy.
Oznacza to, że punktem wyjścia dla oceny każdego spornego zagadnienia winna być przede wszystkim gruntowna analiza przepisów tej ustawy, względnie innych regulacji pośrednio z nią związanych. Warto też pamiętać, że gminy mają możliwość uzyskania stosownych stanowisk organów nadzoru (w przypadku opłat śmieciowych – regionalnych izb obrachunkowych), do których ustawowych zadań należy wydawanie interpretacji przepisów z szeroko rozumianego zakresu finansów publicznych.
PROBLEMY
Nasza gmina otrzymuje od mieszkańców wiele pism, w których kwestionowana jest metoda pobierania opłaty śmieciowej. Jej wysokość jest uzależniona od powierzchni nieruchomości, tymczasem mieszkańcy uważają, że to nielogiczne. Ba, nawet wystąpili z taką sprawą do sądu. My uważamy, że mamy prawo w ten sposób naliczać opłatę, czy mamy rację?
Przede wszystkim wskazać należy na art. 94 konstytucji. Stanowi on, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Z tego zapisu wynika, że aktem prawa miejscowego może być wyłącznie materia określona w ustawie zawierającej upoważnienie do podjęcia uchwały. Warto również odnieść się do regulacji ustawy śmieciowej. I tak, z jej art. 6h wynika, że właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czyli opłatę śmieciową. Z kolei art. 6j ust. 1 ww. aktu stanowi, że w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, czyli takich, na których zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:
1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub
2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub
3) powierzchni lokalu mieszkalnego
– oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.
Przy czym w ust. 2a art. 6j czytamy, że rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy.
Z kolei w art. 6k ust. 1 ww. ustawy postanowiono, że rada gminy w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty. Co ważne, dopuszcza się przy tym stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Natomiast z ust. 2 ww. artykułu wynika, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę:
1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;
2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;
3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d;
4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.
W opisanym przypadku uchwała gminy została zapewne podjęta m.in. w oparciu o art. 6j ust. 2a i art. 6k ww. ustawy. Warto zauważyć – jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym (por. np. postanowienie WSA w Lublinie z 23 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Lu 262/17) – że opłata śmieciowa ma charakter publicznoprawny i jest oderwana od faktycznej ilości wytwarzanych i odbieranych przez gminę odpadów.
Wszystkie podmioty wytwarzające odpady, których obowiązek odbioru i odpowiedniego zagospodarowania obciąża obecnie gminę, zobowiązane są uiszczać daninę publiczną. Zaś szczegółowe zasady naliczania jej ustanawiają w drodze aktów prawa miejscowego organy stanowiące gminy, wybierając – stosownie do miejscowych uwarunkowań – sposób jej ustalania spośród wskazanych w ustawie.
W zbliżonym stanie faktyczno-prawnym WSA w Gliwicach w wyroku z 31 maja 2017 r. (sygn. akt I S/Gl 441/17) wskazał, że rada miasta „(...) nie naruszyła prawa, skoro art. 6k i art. 6j ust. 2a upoważniły organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wśród których ustawodawca ujął powierzchnię lokalu mieszkalnego oraz stawkę opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 ustawy”. Dodatkowo WSA zaakcentował, że organowi stanowiącemu gminy pozostawiono swobodę wyboru jednej z trzech wskazanych w ustawie możliwości ustalania wysokości opłaty. Każde z tych rozwiązań mieści się w granicach prawa, a opowiedzenie się za jednym z nich jest przejawem realizacji zasady samodzielności gminy. Zatem wnioskować należy, że mieszkańcy nie mają możliwości podważenia przyjętej przez gminę metody poboru opłaty śmieciowej.
Podstawa prawna
Art. 6c, 6h, 6k, 6j, 6r ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1289).
Niektórzy mieszkańcy, wobec których gmina prowadzi egzekucję opłaty śmieciowej, składają do urzędu skargi. Twierdzą, że nie mają obowiązku uiszczania opłaty, gdyż nie doszło do odbioru z ich nieruchomości odpadów. Uważają, że w tej sytuacji egzekucje opłat w oparciu o tytuły wykonawcze są wadliwe. Gmina nie uznaje tych argumentów. Czy słusznie?
Tak, stanowisko gminy jest prawidłowe. Aby rozwiązać ten problem, trzeba odnieść się m.in. do regulacji z ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 5099 ze zm.). Tam w art. 33 par. 1, wskazano, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Uregulowana m.in. w tym przepisie instytucja zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji ma na celu weryfikację prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a także weryfikację samego tytułu wykonawczego (jego treści). Co istotne, w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że zarzut nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym zobowiązany może podnosić jedynie wówczas, gdy nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, które miały miejsce po wydaniu tytułu wykonawczego. Z kolei z wyroku NSA z 27 października 1999 r. (sygn. akt IV SA 1104/96) wynika, że zarzuty oraz inne środki zaskarżenia przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Ponadto art. 6h ustawy śmieciowej stanowi, że właściciele zamieszkałych nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Warto podkreślić, że właściciel nieruchomości – co do zasady – samodzielnie określa wysokość opłaty w składanej przez siebie deklaracji (art. 6m ust. 1 u.c.p.g.). Deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty oraz jej wysokość (art. 6m ust. 1a u.c.p.g.). Przy czym złożenie poprawnej deklaracji powoduje, że nie jest potrzebne ani możliwe wydawanie decyzji administracyjnej. Zadeklarowana wysokość opłaty jest zatem kwotą, którą zobowiązany powinien zapłacić. Jak wynika z opisu problemu, mieszkańcy sami składali deklaracje ze stawkami opłat, więc nie było wydawanych decyzji przez gminę. Można więc w konsekwencji przyjąć, że mieszkańcy winni opłacać opłatę śmieciową, co wynika z art. 6h ww. ustawy. W zbliżonym stanie faktycznym WSA w Gdańsku w wyroku z 22 marca 2017 r. (sygn. akt I SA/Gd 827/16) przyjął, że: „W związku z tym podniesiony przez skarżącego zarzut nieistnienia obowiązku uznać należy za nieskuteczny”. Dodał nadto, że: „Obowiązek ten istniał z uwagi na ustawowy obowiązek uiszczenia opłaty oraz w związku z faktem złożenia przez stronę deklaracji, stosownie do wymagań ustanowionych w art. art. 6m ust. 1 u.c.p.g.”. Co jednak najistotniejsze, sąd przyjął, że obowiązek zapłaty opłaty nie był zależny od faktu odbierania lub nieodbierania odpadów z nieruchomości. Ostatecznie przyjąć więc należy, że mieszkańcy muszą płacić, nawet w sytuacji, gdy gmina nie realizuje ustawowego obowiązku odbioru odpadów. Dodatkowo sąd wskazał na istotną praktyczną kwestię, bowiem odnosząc się do art. 6s u.c.p.g., zaakcentował, że gdy gmina nie odbiera odpadów, to właściciel nieruchomości jest obowiązany do przekazania ich na koszt gminy podmiotowi odbierającemu odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Jednak skorzystanie z tego rozwiązania nie uchyla jednocześnie obowiązku opłacania opłaty śmieciowej na rzecz gminy.
Zatem przyjąć należy, że mieszkańcy nie mogą skutecznie kwestionować obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, który jest podstawą egzekucji opłaty śmieciowej z tej przyczyny, że gmina nie odbierała odpadów.
Podstawa prawna
Art. 33 par. 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.)
Art. 6h, 6m, 6s ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1289).
Gmina chce przygotować projekt uchwały ustalającej stawki opłaty śmieciowej. Mają one być ustalane na gospodarstwo domowe, ale pod uwagę będzie brana liczba osób je tworząca. Np. 8 zł dla 1-osobowego, 12 zł dla 2-osobowego, 16 zł od 3-osobowego gospodarstwa domowego. Mamy wątpliwość, czy będzie to prawidłowe?
I słusznie. Istnieje duże ryzyko niezgodności z art. 6j ust. 2a u.c.p.g w zw. z ust. 2 ustawy.
W art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. przewidziano różne metody ustalania opłaty za odpady odbierane z zamieszkanej nieruchomości. W pierwszym przepisie wskazano, że w przypadku takich nieruchomości opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.
Zaś z ust. 2 wynika, że dla takich nieruchomości rada gminy może uchwalić dla gospodarstwa domowego jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z powyższego wynika więc, że podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot „opłata stanowi iloczyn”, a w ust. 2 wskazano, że „rada gminy może ustalić jedną stawkę (...) od gospodarstwa domowego”. Zaś w art. 6 ust. 2a u.c.p.g. czytamy, że rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy.
Z powyższego wynika, że możliwość różnicowania stawki przewidziana w art. 6j ust. 2a odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty, takich jak liczba mieszkańców czy powierzchnia lokalu. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a z położeniem nieruchomości i jej rodzajem.
Istotne stanowisko odnośnie do podanej problematyki wynika również z wyroku NSA z 6 maja 2016 r. (sygn. akt II FSK 16/16). Skład orzekający stwierdził w nim, że skoro rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma już możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem podkreślić, że w art. 6j ust. 1 ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Zdaniem NSA stanowisko, że gmina będzie mogła zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1, jak i w art. 6j ust. 2 ustawy, nie jest prawidłowe. Ponadto, jak wskazał WSA w Łodzi w wyroku z 29 listopada 2016 r. (sygn. akt I SA/Łd 857/16): „Z żadnej regulacji u.c.p.g. nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty”. Przewidziane w ustawie pojęcia liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego”.
Zatem z powyższego wynika, że proponowana przez gminę metoda ustalenia stawki śmieciowej może okazać się nieprawidłowa.
Podstawa prawna
Art. 6j, 6k ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1289).