Czy od wejścia w życie nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego podmioty publiczne mają obowiązek prowadzenia korespondencji wyłącznie elektronicznie? Czy dopuszczalne i skuteczne jest doręczanie przez organ innym organom administracji publicznej tradycyjnie, przez operatora pocztowego? Jakie konsekwencje pociąga za sobą naruszenie nowego przepisu?
Nowelizacja z 7 kwietnia 2017 r. ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca br., niesie ze sobą wiele bardzo poważnych i istotnych zmian, wprowadzając wiele nieistniejących dotychczas instytucji oraz konstrukcji prawnych. Ich obszerność oraz waga, przy bardzo krótkim vacatio legis, mogły spowodować niezauważenie jednego drobnego, ale istotnego dla sposobu funkcjonowania przynajmniej części administracji, nowego artykułu 392 k.p.a.
Ze skrzynki na skrzynkę
Zgodnie z ww. przepisem, w przypadku gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny zobowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania, doręczanie dokonuje się na elektroniczną skrzynkę tego podmiotu. Artykułu 391 nie stosuje się. Należy zadać pytanie, co ten, wydawałoby się prosty przepis, wskazujący, że pisma należy składać na elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego, w praktyce oznacza dla administracji? Czy w związku z art. 392 k.p.a. dopuszczalne jest i skuteczne doręczanie przez organ innym organom administracji publicznej tradycyjnie, przez operatora pocztowego?
Polski ustawodawca, wprowadzając art. 392 wyłączył w zakresie administracji publicznej art. 391, zgodnie z którym doręczanie elektroniczne następuje, gdy podanie (w znaczeniu definicji z art. 63 k.p.a., a więc w praktyce każde pismo) przez stronę lub uczestnika postępowania zostaje złożone w formie dokumentu elektronicznego drogą elektroniczną, na wniosek składającego lub za jego zgodą. Oznacza to, że w zakresie obowiązywania art. 392 powyższe przesłanki nie muszą być spełnione. A organ samoistnie na gruncie nowego przepisu, jeżeli adresatem jest podmiot publiczny zobowiązany do udostępniania elektronicznej skrzynki podawczej, ma obowiązek doręczania elektronicznego i to nie fakultatywnie, ale obligatoryjnie. Nie ma tu znaczenia brzmienie art. 39 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1113 ze zm.), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Przepisy te nie wykluczają się wzajemnie, odnoszą się bowiem do różnych grup podmiotów. Przepis art. 392 do organów publicznych mających obowiązek udostępniania elektronicznej skrzynki podawczej, a art. 39 oraz art. 391 k.p.a. do pozostałych podmiotów, które same mogą zadecydować co do sposobu im doręczania (tradycyjnego na papierze lub elektronicznego).
Inaczej niż przepis
Pomimo obowiązywania przepisu, praktyka bywa jednak odmienna, niż nakazuje nowy przepis i w dalszym ciągu organy doręczają sobie wzajemnie pisma w sposób tradycyjny na papierze na podstawie art. 39 k.p.a. W mojej ocenie takie doręczenie nie jest obarczone bezskutecznością (tak jak to mamy w przypadku naruszenia art. 391, kiedy w miejsce doręczenia elektronicznego następuje doręczenie tradycyjne, odnośnie do którego w razie nieodebrania nie możemy stosować skutku doręczenia zastępczego). Po pierwsze, organy administracji odbierają takie pisma (nie ma więc doręczenia zastępczego), po drugie, ani art. 392 k.p.a. ani inny przepis procedury administracyjnej nie przewiduje takiej sankcji.
Nie oznacza to jednak, że przepis ten nie pociąga za sobą konsekwencji prawnych, a co za tym idzie, może, bez kłopotów dla administracji, nie przyjąć się, jak to czasami bywało z niektórymi regulacjami dotyczącymi informatyzacji.
Mogą być problemy
Po pierwsze, funkcjonariusz publiczny naruszający procedurę administracyjną może podlegać odpowiedzialności z ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. Wprawdzie wydaje się, że bezpośrednie naruszenie art. 392 k.p.a. co do zasady nie będzie podlegało pod przesłanki art. 5 cytowanej ustawy, jednak należy dopuścić sytuacje, gdy w związku z doręczaniem tradycyjnym, a co za tym idzie, przedłużeniem postępowania, z uwzględnieniem innych dodatkowych proceduralnych przesłanek, takie naruszenie może się zdarzyć.
Należy także uwzględnić ryzyko naruszenia ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w szczególności art. 11, zgodnie z którym naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetowych lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków. Wprawdzie pojedyncza tradycyjna przesyłka nie jest zbyt kosztowna, ale suma tychże przesyłek w skali roku może już być pokaźna, a doręczanie elektroniczne (w związku z koniecznością i tak wydatkowania środków na utrzymanie elektronicznej skrzynki podawczej i kosztów dostępu do komunikacji elektronicznej) jest praktycznie bezkosztowe. Czy taka odpowiedzialność na gruncie powyższych przepisów nastąpi, zweryfikują w niedługim czasie odpowiednie organy. Należy jednak w funkcjonowaniu administracji publicznej uwzględnić to ryzyko.
W mojej ocenie przepis k.p.a. należy uznać za słuszny, prawidłowy, zgodny z ustawą o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne, a także z koncepcją cyfryzacji państwa i oszczędnego państwa. I powinien mieć on powszechne zastosowanie.
Podstawa prawna
Art. 39, art. 391, art. 392 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.).
Art. 16 ust. 1 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 570).
Art. 5 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1169).
Art. 11 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1311).