Uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wymaga przeprowadzenia bilansu terenów. Braki w tej analizie skutkować mogą uchyleniem studium.
Zagadnienia związane z szerszą ochroną przestrzeni przed niekontrolowaną zabudową dyskutowane są w gminach w znacznie szerszym stopniu od czasu, gdy zaczęła obowiązywać ustawa z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1023). Wprowadziła ona bowiem wymóg realizacji licznych dodatkowych analiz, zwłaszcza przy okazji sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany.
Bez konsultacji, ale nie ogólnikowo
Analizy nie mogą być też nadmiernie ogólnikowe – muszą odnosić się do konkretnych problemów danej gminy. Omawianym dziś problemem zajął się szerzej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 13 września 2016 r. (sygn. akt II SA/Ol 800/16, LEX). Uznał on, że kwestie objęte niniejszymi zagadnieniami wiążą się z zadaniami własnymi gminy. Gmina bowiem musi dokonać samodzielnie analizy wspomnianych zagadnień i mogą one stanowić podstawę dla konkretnych uregulowań zawartych w studium, w tym uregulowań powiązanych z możliwością przeznaczania kolejnych terenów pod nową zabudowę.
Należy podzielić zdanie sądu, że analizy nie wymagają konsultacji ani uzgodnień z innymi organami. Nie można jednak zgodzić się z tym, że dokumentacja taka nie będzie niezbędna przy rozpoczęciu procedury uchwalania zmiany studium. Przyjęcie, że dokumentacja taka nie byłaby potrzebna, jest bowiem równoznaczne z uznaniem, iż o skali prowadzonych analiz decydują arbitralnie organy gminy i możliwe byłoby zupełne pominięcie tych analiz.
Skoro bowiem przyjęto by, że nie muszą one zostać wykazane, to w jaki sposób można byłoby zakwestionować wykładnię przepisów, zgodnie z którą stosowne analizy odbywałyby się w głowach pracowników urzędu gminy? Analizy powinny więc zostać realnie sporządzone. Oczywiście ustawodawca nie określa ich realnego zakresu, ale nie zmienia to faktu, że każdy zainteresowany (np. użytkownik przestrzeni) powinien mieć prawo wglądu do procesów związanych z planowaniem przestrzennym, chociażby przy dokonywaniu oceny przesłanek, na podstawie których wprowadza się do studium ograniczenia w kontekście konkretnego zagospodarowania nieruchomości. Studium jest to wprawdzie akt wiążący wewnętrznie, ale może być podważany przed sądami administracyjnymi. Odmienne, bardziej liberalne założenie byłoby równoznaczne z uznaniem przedmiotowych przepisów za martwe, zupełnie nieobowiązujące.
Dwa rodzaje obszarów
Jest tak tym bardziej, że wspomniane analizy będą związane z jeszcze jedną instytucją wprowadzoną przez ustawę o rewitalizacji – bilansem terenów pod zabudowę. Musi on zostać obowiązkowo przeprowadzony zarówno przed uchwaleniem nowego, jak również zmianą obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Pierwszy rodzaj obszarów to obszary o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostko osadniczej. Po pierwsze, można więc wnioskować, że w analizowanym przypadku nie będzie chodziło o jakiekolwiek obszary poza granicami danej jednostki osadniczej. Jest to o tyle ważne, że jeżeli będziemy mieli do czynienia z obszarem zwartej zabudowy wykraczającym poza granicę jednostki osadniczej, to nie należy go brać pod uwagę. Pewnym problemem może być doprecyzowanie, kiedy należałoby uznać daną strukturę funkcjonalno-przestrzenną za zwartą. Chodzi tu niewątpliwie o liczbę budynków na danym obszarze oraz występującą między nimi odległość. Można tu wskazać, że zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie (z 12 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1124/12, LEX), zwartym obszarem jest obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego, skupiony i nie rozczłonkowany, a nie suma wszystkich obszarów przeznaczonych na tę inwestycję, bez względu na ich wzajemne położenie. I wydaje się, że na te elementy należy zwrócić uwagę przy ocenie przesłanek zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej w niniejszej sprawie.
WAŻNE
Bilans terenów pod zabudowę musi zostać obowiązkowo przeprowadzony zarówno przed uchwaleniem nowego, jak i zmianą obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Drugi rodzaj obszarów to inne niż wymienione powyżej obszary, które w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przewidziano pod zabudowę. Na tym etapie konieczne jest więc oszacowanie tylko i wyłącznie w obowiązujących planach miejscowych powierzchni przeznaczonej pod zabudowę, na której zabudowa nie została zrealizowana. Nie chodzi więc o obszary przeznaczone w planach miejscowych pod zabudowę, na których zabudowa została już wzniesiona. Popełnianym w praktyce przy tej okazji błędem będzie jednorazowe określanie chłonności terenu we wszystkich obowiązujących w gminie planach miejscowych. Natomiast konieczne jest wyodrębnienie pierwszej grupy. Czasami w ramach tejże grupy plany miejscowe mogą zostać uchwalone, a kiedy indziej nie. Nie zmienia to jednak faktu, że ewentualne uchwalenie tam planów musi doprowadzić do usunięcia tychże planów z analizy chłonności dla drugiej grupy.
Porównanie zapotrzebowania i powierzchni
Kolejny etap to porównanie zapotrzebowania na nową zabudowę oraz sumy powierzchni użytkowej zabudowy, wyliczoną w obu wymienionych grupach. W sytuacji gdy zapotrzebowanie nie przekracza chłonności – nie można przewidzieć nowej zabudowy poza tymi obszarami. Kiedy natomiast przekracza – bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości i lokalizację nowej zabudowy należy przewidzieć poza wymienionymi powyżej dwoma grupami obszarów. Powyższe nie blokuje przeznaczania terenów pod nową zabudowę w ramach zwartej jednostki osadniczej. Ale faktycznie będzie to stanowiło przypadki wyjątkowe.
Ustawodawca zastrzegł, że przy okazji określania zapotrzebowania na nową zabudowę, należy brać pod uwagę perspektywę czasową nie dłuższą niż 30 lat (co jeszcze jest w miarę zrozumiałe), ale także tzw. niepewność procesów rozwojowych. Wyraża się ona możliwością zwiększenia zapotrzebowania na nową zabudowę w stosunku do wyników analiz, nie więcej jednak niż o 30 proc. Kryteria zwiększenia w bilansie zapotrzebowania na nową zabudowę zostały więc podane w sposób bardzo ogólny. W praktyce oznacza to w znacznym stopniu dowolność przy częściowym lub całościowym zwiększaniu zapotrzebowania o wyżej wskazaną wartość.
Finansowe możliwości i inwestycyjne potrzeby
Na tym jednak bilans terenu pod zabudowę się nie kończy. Określa się również możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej i społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy. Kolejny element to potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy. Dotyczy to zarówno obszarów, na których określono chłonność, jak też innych, gdy z bilansu wynika możliwość określania na nich nowej zabudowy. Ustawodawca zastrzega, że w sytuacji gdy potrzeby inwestycyjne (wymienione powyżej) przekraczają zdiagnozowane wcześniej możliwości finansowania – trzeba do tych możliwości dostosować zapotrzebowanie terenów pod nową zabudowę. Tak więc w znaczącym stopniu o możliwościach przeznaczania terenu pod nową zabudowę decydować będą również wyniki analiz finansowych.
Pamiętać trzeba również o tym, że wszystkie wymienione powyżej działania mogą w pewnych przypadkach wymagać powtórzenia – na zasadzie analizy wariantów lub realizacji procesu iteracyjnego (zakładającym wielokrotne powtarzanie czynności – red.) i powtórzenia ich części lub całości.
Mało wyroków
Orzecznictwo na temat bilansu terenów pod zabudowę nie jest jeszcze nadmiernie rozwinięte. Można jednak już na obecnym etapie wyodrębnić kilka kierunków tez orzeczniczych. Przykładowo, wojewoda podkarpacki (rozstrzygnięcie nadzorcze z 5 maja 2017 r., znak: P-II.4131.2.58.2017, LEX) jednoznacznie wskazał, że brak bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w trakcie prac nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie pozwala na potwierdzenie zasadności wyznaczonych kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenu w zakresie lokalizacji nowej zabudowy. Stanowi więc podstawę dla stwierdzenia nieważności uchwalonego w ten sposób studium.
Potwierdza to również wyrok WSA w Poznaniu (z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1052/16, LEX). Sąd uznał w nim, że sporządzenie bilansu terenów pod zabudowę niezgodnie z zasadami studium będzie miało swoje bezpośrednie przełożenie na wadliwość treści opracowywanego studium, wyrażającą się bądź to w błędnym przeznaczeniu, bądź też nieprzeznaczeniu określonych terenów na cele nowej zabudowy. Tak więc będzie to istotne naruszenie zasad sporządzania studium. Sąd jednoznacznie wskazuje, że w przypadku zmiany studium dla części gminy, bilans musi obejmować całą gminę. Bowiem bilans sporządzony tylko i wyłącznie dla części gminy nie spełnia ustawowego warunku, zgodnie z którym trzeba porównać maksymalne w skali całej gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę z chłonnością terenów pod zabudowę, również ustalanych w skali całej gminy. Podobne stanowisko zajął WSA w Łodzi w wyroku z 27 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Łd 65/17, LEX). Sąd uznał, że nie spełnia ustawowych wymagań bilans terenów pod zabudowę nieokreślający maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę. Wymóg ten nie jest spełniony w sytuacji, gdy zapotrzebowanie takie sporządzono tylko dla niektórych miejscowości z danej gminy, a pozostałe pominięto. Ponadto błędem jest również odnoszenie się w bilansie tylko do terenów zabudowy mieszkaniowej w niektórych miejscowościach w gminie, a pominięcie możliwości lokalizowania nowej zabudowy – w tym niekoniecznie mieszkaniowej – w innych częściach gminy.
Odnosząc się do powyższego, można w pełni przychylić się do wskazanych tez orzeczniczych. Tym bardziej że zauważalny jest również w orzecznictwie kierunek (na szczęście coraz bardziej mniejszościowy), zgodnie z którym bilans terenów pod zabudowę powinien uzasadniać zmiany dokonywane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i w związku z powyższym przeprowadzone przy jego okazji analizy powinny zostać szczególnie skoncentrowane na fragmentach objętych zmianą studium. Dla takiego rozumowania nie ma jednak silnej podstawy prawnej i co gorsza, prowadziłoby ono w szerszej perspektywie do wypaczenia pierwotnych założeń ustawodawcy. Bilans terenów pod zabudowę ma stanowić bowiem ochronę (co prawda w kilku miejscach niedoskonałą) przed zbyt pochopnym przeznaczaniem przez władze gmin terenów pod nową zabudowę – tym bardziej że jak wynika z licznych badań, już obecnie powierzchnia przeznaczona pod zabudowę w planach miejscowych i studiach jest nadmiernie przeszacowana. Bilans sporządzany tylko dla części gminy albo akcentujący tylko daną część gminy z takiego punktu widzenia byłby niepotrzebny i stanowiłby tylko kolejne obostrzenie natury formalnej, a nie o to przecież ustawodawcy chodziło.
Analizy, analizy
Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073) w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, biorących pod uwagę analizy ekonomiczne, środowiskowe, społeczne oraz prognozy demograficzne. Zastrzec przy tym należy, że jest to konkretny, wiążący organy gminy wymóg, który w żadnym wypadku nie może być ignorowany. Analizy wskazane powyżej rzeczywiście muszą zostać przeprowadzone i zgodnie z zasadą jawności w planowaniu przestrzennym, dostępne dla każdego zainteresowanego.
Co w bilansie
Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy dokonywaniu bilansu należy:
oszacować chłonność (również w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy) dwóch rodzajów obszarów – o zwartej zabudowie i innych. Chłonność rozumie się jako możliwość lokalizowania nowej zabudowy.
określić – na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych i demograficznych – maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, które będzie wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy i w podziale na funkcje zabudowy,