Nasza komisja rewizyjna zamierza wystąpić do rady powiatu z wnioskiem o nieudzielenie absolutorium zarządowi powiatu. Rada powiatu uważa jednak, że taki wniosek nie przejdzie, a wtedy będzie głosować nad uchwałą w sprawie udzielenia absolutorium. Czy taka uchwała – wbrew komisji rewizyjnej – będzie prawidłowa? Wniosek komisji rewizyjnej podlega opinii regionalnej izby obrachunkowej, więc chyba ma moc wiążącą?
W najbliższych miesiącach rozstrzygnie się kwestia absolutorium w jednostkach samorządu terytorialnego podejmowanego uchwałą rady (sejmiku). Z art. 16 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.) wynika, że uchwałę w sprawie absolutorium rada powiatu podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. W ostatnich latach zdarzały się przypadki, w których regionalne izby obrachunkowe unieważniały uchwały organów stanowiących podjęte niezgodnie z intencją – wnioskiem komisji rewizyjnej. Pytanie dotyczy powiatu, dlatego punktem wyjścia jest ustawa o samorządzie powiatowym.
Zgodnie z art. 12 pkt 6 tej ustawy do wyłącznej właściwości rady powiatu należy rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium dla zarządu. Natomiast zgodnie z art. 16 ust. 3 komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu powiatu i występuje z wnioskiem do rady w sprawie udzielenia (lub nie) absolutorium zarządowi. Wniosek podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Jednak z art. 16 ust. 3 w powiązaniu z art. 12 pkt 6 nie sposób wywodzić tezy, że rada powiatu jest związana wnioskiem komisji w zakresie projektu uchwały.
Jak wskazał NSA w wyroku z 3 czerwca 2014 r. (sygn. akt II GSK 521/13): „Fakt, że wniosek komisji rewizyjnej dotyczył nieudzielania absolutorium, nie krępuje rady powiatu i nie stoi na przeszkodzie przeprowadzeniu głosowania w przedmiocie udzielenia absolutorium, w przypadku gdy w następstwie wniosku komisji rewizyjnej dotyczącego nieudzielania absolutorium, rada powiatu nie podjęła uchwały w przedmiocie nieudzielania absolutorium”.
Warto zauważyć, że komisja rewizyjna nie jest organem kontrolnym powiatu, ale aparatem pomocniczym rady, za pomocą którego wykonuje swoją funkcję kontrolną. Innymi słowy nie działa samodzielnie, ale może wykonywać te czynności wyłącznie w zakresie i trybie ustalonym przez radę i przedstawia jej wyniki kontroli wraz z wnioskami. Podstawowym zadaniem komisji jest kontrola wykonania budżetu i występowanie z wnioskiem do rady powiatu w sprawie udzielenia lub nieudzielenia zarządowi absolutorium. Warto przytoczyć fragment z uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z 8 stycznia 2015 r. (sygn. akt I SA/Gd 1499/14), w którym wskazano, że: „Wniosek komisji rewizyjnej w tej sprawie podlega wprawdzie zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową, niemniej opinia w tej sprawie nie ma dla rady mocy wiążącej. Należy też dodać, że wniosek komisji nie podlega głosowaniu, a jedynie ma służyć wzbogaceniu obrazu i poszerzeniu wiedzy rady gminy o stopniu wykonania jej własnego budżetu”.
Umocowanie regionalnych izb obrachunkowych w ww. zakresie wynika zaś z art. 13 pkt 8 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 561). Do zadań tych instytucji należy wydawanie opinii o wnioskach komisji rewizyjnych organów stanowiących JST w sprawie absolutorium oraz opinii w sprawie uchwały rady gminy o nieudzieleniu wójtowi absolutorium.
Korelacja ww. norm prawnych oraz orzecznictwa sądowego uzasadnia tezę, że dopuszczalne jest podjęcie uchwały o udzieleniu absolutorium zarządowi powiatu także wtedy, gdy komisja rewizyjna wystąpiła z wnioskiem przeciwnym, w następstwie którego nie podjęto uchwały w sprawie nieudzielania absolutorium (brak wystarczającej liczby głosów radnych). Stanowisko to wpisuje się też w uzasadnienie wyroku WSA w Gdańsku z 4 grudnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Gd 984/12), w którym zaakcentowano, że: „Brak rozstrzygnięcia w przedmiocie absolutorium, a tym samym koniec procedury absolutoryjnej, gdy w wyniku głosowania uchwały o nieudzieleniu absolutorium nie uzyskano bezwzględnej większości głosów mógłby pociągnąć niekorzystne następstwa dla wspólnoty samorządowej – mieszkańców gminy”. Natomiast okoliczność, że RIO opiniowała propozycję komisji rewizyjnej w sprawie nieudzielania absolutorium, nie będzie miała decydującego wpływu na procedurę absolutoryjną i nie będzie stanowić przeszkody do przyjęcia uchwały w sprawie udzielenia absolutorium.
Nieudzielenie zarządowi powiatu absolutorium mogłoby oznaczać negatywne skutki dla tego organu. Jak wynika z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, nieudzielenie zarządowi absolutorium jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu. Z ust. 2 ww. artykułu wynika zaś, że rada powiatu rozpoznaje sprawę odwołania zarządu z ww. przyczyny na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium. Przypominamy, że rada powiatu może odwołać zarząd większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym.