PROBLEM: W Łodzi, jako drugim mieście w Polsce po Ciechanowie, weszła w życie uchwała w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. O ile ciechanowskie przepisy zostały znacząco ograniczone przez wojewodę mazowieckiego, to łódzkie przeszły taki sprawdzian bez uszczerbku. Czy to znaczy, że inne miasta mogą ją traktować jako wzorzec idealny? Nie do końca. Są bowiem obawy co do konstytucyjności uchwały, a ponadto nie wszystkie jej regulacje wydają się do końca trafne.
Wątpliwości w stosunku do uchwał reklamowych, nie tylko łódzkiej, budzi możliwość regulowania sytuacji prawnej tych urządzeń i tablic reklamowych, które wcześniej powstały w sposób całkowicie legalny (na podstawie ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwoleń na budowę). Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające rady gmin do stanowienia uchwał reklamowych, są bardzo lakoniczne. Nie zawierają ograniczeń co do możliwości wprowadzania nakazów i zakazów również w stosunku do takich nośników. Mogą więc zakazać istnienia legalnych do tej pory reklam bez rekompensaty dla ich właścicieli. Rozwiązanie takie jest wątpliwe konstytucyjnie.
Uchwała reklamowa dla Łodzi podjęta została 16 listopada 2016 r., a wojewoda łódzki nie wydał w odniesieniu do niej rozstrzygnięcia nadzorczego. To znaczy, że od 1 stycznia 2017 r. uchwała obowiązuje.
Trzy strefy
Łódzka uchwała reklamowa dzieli miasto na trzy strefy, w których obowiązują różne zasady dotyczące sytuowania urządzeń i tablic reklamowych. Nie budzi to wątpliwości i jest zgodne z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podobne rozwiązania są procedowane także w innych miastach, np. w Szczecinie, Gdańsku czy Poznaniu. Podział na strefy wynika z tego, że różne części miasta pełnią różne funkcje, a co za tym idzie, wymagają różnej ochrony przed chaosem reklamowym. Szczegółowe granice każdej ze stref zostały w Łodzi określone w załączniku graficznym do uchwały (wymaga tego ustawa), co należy ocenić pozytywnie. Załącznik powinien jednak zawierać również opis jednoznacznie określający granice poszczególnych obszarów (np. przez wskazanie ulic rozdzielających strefy).
Nadmierna drobiazgowość
Łódzka uchwała jest bardzo drobiazgowa. W samym słowniczku znajdziemy aż 49 pojęć z zakresu nie tylko reklamy, lecz także np. prawa budowlanego. Część definicji może budzić wątpliwości co do zgodności z zasadami legislacji – zwłaszcza te, które powtarzają (lub zmieniają) regulacje ustawowe. Definicja mebli miejskich wskazuje np., że za przedmioty takie należy uważać obiekty małej architektury i wymienia wiaty przystankowe i elementy oświetlenia, które, jak dowodzi orzecznictwo sądowoadministracyjne, obiektami małej architektury nie są (przynajmniej nie zawsze). Są też definicje po prostu niejasne (np. pojęcia identyfikacji wizualnej) czy nieprecyzyjne (np. wskazywanie przy maszcie czy totemie reklamowym, że chodzi o obiekty zlokalizowane na terenie lub „bezpośrednio w pobliżu” wjazdu na teren prowadzenia działalności gospodarczej, bez dokładnego określenia odległości). Do tego niektóre z pojęć zostały już wcześniej, czasami odmiennie, zdefiniowane w uchwale w sprawie utworzenia Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej (pojęcia: neon, logo, reklamowa siatka ochronna czy słup ogłoszeniowo-reklamowy). Jeśli chodzi o obszar w granicach Parku Kulturowego, uchwała reklamowa nie zawiera autonomicznych postanowień, a odsyła do tych w uchwale w sprawie utworzenia Parku. Tak więc w mieście postanowienia odnoszące się do reklam są rozproszone w dwóch różnych aktach. To dodatkowo może utrudniać czytelność nakazów i zakazów.
Przepisy kompetencyjne określają, że w uchwale reklamowej mogą zostać usytuowane nakazy i zakazy odnoszące się do urządzeń i tablic reklamowych (jak wskazuje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zarówno w pierwszym, jak i drugim przypadku chodzi o przedmioty materialne o treści reklamowej). Łódzki uchwałodawca zdaje się przekraczać tu upoważnienie ustawowe. Reguluje on bowiem również takie kwestie, jak projekcje, efekty wizualne, reklamy audiowizualne, treści reklamowe lub informacyjne w formie dźwiękowej, a nawet, projektory holograficzne (przedmioty niematerialne) czy też balony i sterowce, dzieła artystyczne, a także aranżacje witryn i ekspozycje sklepowe (obiekty niestanowiące części krajobrazu).
Zbytnia szczegółowość
Łódzka uchwała jest bardzo kazuistyczna - zawiera tak dużo szczegółowych postanowień, że nietrudno się w nich pogubić. Można tu powołać definicję neonu, z której wyłączono neony powstałe do 1989 r. oraz ich rekonstrukcje. Możemy się domyślać, że w ocenie uchwałodawcy neony powstałe do 1989 r. nie niosą aktualnej treści reklamowej. W tym kontekście wyłączenie zasługuje na aprobatę. W dalszej części uchwały reklamowej tak skonstruowana definicja stwarza jednak problemy interpretacyjne. Dla jednego z obszarów dopuszczono pod pewnymi warunkami neony (a więc zgodnie z definicją z uchwały reklamowej neony wykonane po 1989 r.). Urządzenia reklamowe inne niż wyraźnie w przepisie tym wymienione (a więc i neony powstałe do 1989 r.) nie zostały na tym obszarze dopuszczone.
Problematyczne może się też okazać różnicowanie postanowień dla obiektów budowlanych (nie tylko budynków, ale i np. ogrodzeń) powstałych przed 1945 r. i po tej dacie. Aby takie różnicowanie mogło być wykonalne, władze miasta musiałyby wiedzieć, które obiekty kiedy powstały. Jeśli nawet wiedza taka w odniesieniu do budynków jest w archiwach dostępna, to trudno oczekiwać, aby ktoś siedemdziesiąt lat temu dokumentował budowę płotu czy ławki. Postanowienia różnicujące takie nakazy i zakazy mogą być albo trudne do wykonania, albo bardzo kosztowne (władze będą musiały zlecać stosowne opinie).
Bardzo drobiazgowe przepisy, prowadzące w konsekwencji do różnicowania sytuacji prawnej właścicieli, mogą także stwarzać wątpliwości w kontekście konstytucyjnej zasady równości. Wydaje się, że trudno w racjonalny sposób uzasadnić różnicowanie sytuacji prawnej np. billboardów, w taki sposób, jak to zostało dokonane w łódzkiej uchwale. Przyjęto w niej bowiem, że poza trzema ściśle określonymi formatami (9 mkw., 12 mkw. oraz 18 mkw.) żadne inne billboardy nie będą mogły w Łodzi istnieć (pomijam tu zapis o tolerancji +/- 5 proc.). Nie sposób też wyjaśnić, dlaczego wprowadzono zakaz sytuowania urządzeń i tablic reklamowych na obiektach oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki i wychowania. Przecież to, czy billboard ma 8, 9, czy 10 mkw. lub przez kogo użytkowany jest dany budynek, nie ma znaczenia w kontekście ochrony przed chaosem reklamowym.
Władztwo planistyczne
Dotykamy tu również problemu naruszania przez postanowienia uchwał reklamowych zasady proporcjonalności. Ugruntowane orzecznictwo w zakresie prawa zagospodarowania przestrzeni pokazuje, że właśnie ta zasada w ocenie legalności zapisów uchwał reklamowych może okazać się wręcz kluczowa. Przyjmuje się na gruncie planowania przestrzennego, że uprawnienia planistycznego gminy, zwanego władztwem planistycznym, nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 240/12). Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanowią naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również zasady proporcjonalności (wyrok NSA z 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1208/13).
Twórcy uchwał reklamowych będą musieli ich zapisy poddawać „testowi proporcjonalności”. W tym kontekście może budzić wątpliwości np. nakaz, aby urządzenia i tablice reklamowe miały wyłącznie podziemne fundamenty. Wprowadzone zakazy wydają się sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Jeśli chodzi o rozwiązanie problemu chaosu reklamowego, to należałoby go szukać gdzie indziej.
Problemem łódzkiej uchwały jest też egzekwowanie prawa. Dla przykładu zawiera ona regulacje odnoszące się do reklam mobilnych czy nawet reklamy obnośnej.
Wprowadzanie do uchwał reklamowych bardzo drobiazgowych postanowień może doprowadzić do tego, że jadąc samochodem oklejonym firmowymi reklamami, będziemy musieli studiować, czy miasto, do którego jedziemy, wprowadziło stosowne zapisy dotyczące takich reklam i czy czasami postanowień tych nie łamiemy. Wykracza to chyba poza zamysł ustawodawcy w zakresie ochrony krajobrazu. Problemem może też być wprowadzenie zbyt restrykcyjnych zapisów dotyczących choćby minimalnej odległości reklam od skrzyżowań, znaków drogowych itd., wraz z naturalnymi ograniczeniami, jak drzewa, budynki, może to bowiem spowodować w praktyce całkowitą eliminację reklam z miasta.
Naruszanie praw nabytych
Analizując łódzkie przepisy, nie sposób nie odnieść się do problematyki retrospektywności uchwał reklamowych i zasady ochrony praw słusznie nabytych. Zgodnie z postanowieniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwały reklamowe mogą regulować istniejące stany rzeczy (istniejące w dniu ich wejścia w życie urządzenia i tablice reklamowe). Problem nie leży tu w samej uchwale, ale w przepisach ustawy krajobrazowej, które wprost nakazują, aby przewidziane uchwałą zasady stosować (po upływie okresu dostosowawczego, który w Łodzi w zależności od strefy wynosi od jednego roku do pięciu lat) także do obiektów istniejących legalnie przed wejściem w życie uchwały.
Jak przypomina NSA w wyroku z 24 sierpnia 2007 r, sygn. akt. II OSK 1144/06 (powołując się na wcześniejsze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego), ustawodawca może stanowić normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. O tym, czy w przypadku uchwał reklamowych ochrona krajobrazu może stanowić podstawę wprowadzenia nieograniczonej możliwości ingerowania w istniejące nośniki reklamowe, wypowiedzieć powinien się Trybunał Konstytucyjny.

W trosce o krajobraz

Możliwość stanowienia uchwał reklamowych przez rady gmin została przewidziana przez ustawę krajobrazową (ustawa z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 774 ze zm.), która obowiązuje od 11 września 2015 r. Nie stanowi ona aktu autonomicznego, a wprowadza zmiany do kilku innych ustaw, m.in.: z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) czy z 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.). To właśnie w tym ostatnim akcie znalazły się przepisy upoważniające do stanowienia uchwał reklamowych. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy krajobrazowej, podstawowym założeniem było uzyskanie znaczącego efektu z punktu widzenia ochrony krajobrazu. Ustawa ma być dopełnieniem regulacji z zakresu planowania przestrzennego i prawa budowlanego, a nie celem samym w sobie. Zdecydowana większość dużych miast w Polsce pracuje nad swoimi uchwałami. Taki akt musi obejmować swoimi postanowieniami obszar całej gminy.

OPINIE EKSPERTÓW

Dr Maciej J. Nowak, radca prawny

Względem części przepisów ustawy krajobrazowej rzeczywiście pojawiły się zarzuty o niekonstytucyjność. Są one w znacznej części oparte na mocnej podstawie - zwłaszcza w kontekście zasady ochrony praw nabytych. Ewentualne naruszenie zasady proporcjonalności jest mniej prawdopodobne. Wydaje się bowiem, że sam fakt możliwości wprowadzenia bardzo szerokich ograniczeń (zwłaszcza wobec przyszłych obiektów i urządzeń) w uchwałach reklamowych jest uzasadniony wymogami ochrony ładu przestrzennego i krajobrazu. Zresztą zmiany na podobnej zasadzie wprowadzono również w innych ustawach (np. w ustawie o rewitalizacji - miejscowe plany rewitalizacji mogą zakazywać prowadzenia działalności handlowej lub usługowej). Można również wskazać, że w obecnych realiach ustrojowych kwestia konstytucyjności poszczególnych przepisów różnie może zostać oceniona (przed zajęciem stanowiska przez Trybunał Konstytucyjny problem trudno jednoznacznie przesądzić). Bardziej problematyczny jest sam zakres ewentualnych uchwał reklamowych. Przedstawiciele wielu gmin mają daleko idące wątpliwości, co naprawdę w takich uchwałach może się znaleźć, a co nie - jak daleko można różnicować ograniczenia danego terenu i w oparciu o jakie przesłanki. Tak więc problemem jest nie tyle sam kierunek zmian wprowadzanych przez ustawę krajobrazową, ile niepewność, której poddani będą jej użytkownicy. Szersze stosowanie przedmiotowej ustawy w gminach doprowadzi do znacznego bałaganu orzeczniczego (zapewne nawet w większym stopniu niż przy planach miejscowych).

Dr hab. Ryszard Piotrowski konstytucjonalista, Uniwersytet Warszawski

Trybunał Konstytucyjny powinien przede wszystkim zdecydować o zgodności z konstytucją ustawy krajobrazowej. Jeden z przepisów w uchwale reklamowej przyjętej przez Radę Miejską Łodzi przywołuje bowiem art. 37a ust. 1 ustawy krajobrazowej. Ustawa mówi, że podmiot, który umieszcza tablice niezgodnie z regulacjami, podlega karze pieniężnej. Przepisy te budzą wątpliwość co do ich zgodności z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą ochrony praw nabytych i interesów w toku oraz ich zgodności z konstytucyjnymi standardami ograniczania własności (art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej). Wniosek w tym przedmiocie złożył już do TK Business Centre Club, ale nie nadano mu biegu ze względów formalnych.