Nie rozumiem, dlaczego urzędy zatrudniają ludzi na umowach cywilnoprawnych. Powinny być one stosowane tylko w obrocie cywilnoprawnym, zatem głównie w kontekście gospodarczym - mówi w wywiadzie dla DGP prof. Bogumił Szmulik, radca prawny, Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie.
W administracji coraz głośniej mówi się o potrzebie stworzenia jednolitego kodeksu urzędniczego, który by objął zarówno członków służby cywilnej, jak i urzędników państwowych oraz samorządowych. Wiem, że rząd swoje pomysły na ten kodeks konsultuje już z ekspertami. Z czym mogą być trudności?
Obawiam się oporu ze strony tzw. awangardy urzędniczej, która broni każdego przyczółka zdecentralizowanej administracji. Ponadto uchwalenie takiego kodeksu wymaga koordynacji prac legislacyjnych i zapewne nakładów finansowych z budżetu państwa. Osobiście uważam, że taki projekt mógłby powstać w Kancelarii Prezydenta RP albo w Senacie przy szerokim zaangażowaniu środowisk eksperckich. Pewnych regulacji urzędniczych nie da się łatwo i prosto ujednolicić, bo kształt np. służby cywilnej determinuje konstytucja określająca strukturę administracji rządowej. Moim zdaniem kodeks powinien się więc składać z części ogólnej, wspólnej dla wszystkich urzędników, oraz szczegółowej, gdzie regulowano by wszelkie odrębności. Ustawodawca mógłby się też pokusić o ujednolicenie pewnych terminów oraz wprowadzić rozwiązania umożliwiające migrację z jednego urzędu do drugiego (np. z Ministerstwa Finansów do Rządowego Centrum Legislacji) bez konieczności rozwiązywania stosunku pracy.
A z punktu widzenia obywatela, czy tego typu dokument jest potrzebny? Czy uprościłby kontakty z urzędnikami?
Jeżeli popatrzymy na kodeks przez pryzmat kompleksowej pragmatyki urzędniczej, to rozwiązania usprawniające funkcjonowanie urzędów nie powinny się tam znaleźć, bo byłoby to wbrew sztuce legislacyjnej. Natomiast kodeks na pewno powinien zawierać nowoczesne rozwiązania systemowe, informatyczne i proobywatelskie. Powinien być również sprzężony z procesem budowy nowoczesnej e-administracji.
To nie ma mowy, żeby w kodeksie znalazł się zapis dotyczący otwarcia urzędów w wybrane soboty w miesiącu?
Co do pracy w soboty to źle się ona kojarzy, z przymusem, jaki uskuteczniano w PRL-u. Natomiast kilka sobót, np. trzy – cztery soboty, pracujących w urzędach administracji rządowej czy samorządowej w skali roku byłoby na pewno jasnym sygnałem dla obywateli, że państwo czuje i rozumie ich potrzeby coraz lepiej. Przy czym nic nie stoi na przeszkodzie, aby już teraz urzędy pracowały w niektóre soboty. Kwestie te reguluje bowiem kodeks pracy. Zgodnie z art. 1513 k.p. pracownikowi, który ze względu na okoliczności przewidziane w art. 151 par. 1 k.p. (przyczyny uzasadniające pracę w godzinach nadliczbowych – mogą to być szczególne potrzeby pracodawcy) wykonywał obowiązki w dniu wolnym od pracy wynikającym z rozkładu czasu pracy w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy, przysługuje w zamian inny dzień wolny udzielony do końca okresu rozliczeniowego, w terminie z nim uzgodnionym. Przy czym uprawnienie to przysługuje niezależnie od liczby godzin przepracowanych w dniu wolnym.
Uważa pan, że także w samorządach stanowiska kierownicze powinny być obsadzane w trybie powołania i odwołania, tak jak w służbie cywilnej?
To pytanie powinno być skierowane do polityków mających większość parlamentarną, bowiem to oni decydują o kształcie istniejącego systemu prawa. Patrząc stricte doktrynalnie, nie jest dobrze, gdy pomiędzy bliźniaczymi pragmatykami urzędniczymi są zbyt duże rozbieżności.
A co z systemem wynagradzania? Likwidować te de facto niemotywujące nikogo dodatki, jak np. trzynastkę?
Jeżeli zlikwidujemy trzynastki we wszystkich urzędach, tj. administracji rządowej czy samorządowej, to pogłębimy i tak już znaczne dysproporcje zarobkowe w sferze publicznej. Inne są bowiem koszty utrzymania na prowincji, a inne w dużych miastach. Jeżeli w 2013 r. w Polsce były 102 gminy liczące 3 tys. i mniej mieszkańców, a stołeczny ratusz i dzielnice m.st. Warszawy zatrudniają ponad 16 tys. pracowników, to jasno widzimy, które urzędy są bardziej obłożone pracą i kogo należy motywować finansowo. Ponadto standardy obsługi petentów oraz znajomość prawa w tych najmniejszych urzędach według wszelkich badań wypadają najgorzej.
Ale trzynastki, nagrody etc. dostają wszyscy po równo. Co by się stało, gdyby uzależnić płace urzędników od efektów ich pracy?
Można podjąć taką próbę, ale szczerze wątpię w efekty miernikowego i wskaźnikowego oceniania urzędników. Co innego, gdyby siatka płac w ujęciu widełkowym była obiektywna i nie nakładała się na siebie na poszczególnych stanowiskach. Ponadto gdyby były zagwarantowane awanse co trzy – cztery lata, uniknęlibyśmy fluktuacji kadr i wypalenia zawodowego. Przy czym nie rozumiem, dlaczego urzędy zatrudniają ludzi na umowach cywilnoprawnych. Co do zasady powinny być one stosowane jedynie w obrocie cywilnoprawnym, a zatem głównie w kontekście gospodarczym. Być może przyszłe rozwiązania ustrojowe w RP to zmienią.
Uchwalając jednolity kodeks dla urzędników, opowiadałby się pan za tym, aby szkolenie, czyli służba przygotowawcza i pierwsza ocena, objęło wszystkich urzędników? A może lepiej je zlikwidować?
Obecnie służba przygotowawcza jest wykonywana prawie bezkosztowo dzięki instrumentom e-administracji, więc nie widzę podstaw merytorycznych do dokonywania zmian w tym zakresie. Pierwsza ocena jest konieczna i bardzo dobrze funkcjonuje. A kolejne oceny – moim zdaniem – powinny mieć realne konsekwencje. Łącznie z wdrożeniem postępowania naprawczego wobec urzędnika, co przy jego dalszej złej postawie i braku należytego zaangażowania czasowego czy merytorycznego skutkowałoby jego zwolnieniem. Wówczas i linia orzecznicza sądów pracy byłaby bardziej przejrzysta niż obecnie.
Dodatkowym problemem do rozwiązania jest ustawa z 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych. Posłowie PiS chcą ją znowelizować. To dobrze?
Przede wszystkim nie spełnia ona standardów demokratycznego państwa prawa i pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej. Chociażby z uwagi na liczne nowelizacje. Natomiast jest wygodny w stosowaniu i zapewne dlatego ciągle nie został usunięty z systemu prawnego. Warto zauważyć, że jest wiele krytycznych opracowań prawnych dotyczących tej regulacji, jednakże jak widać, ustawodawca nie podjął rękawicy i nie pokusił się o opracowanie nowej ustawy. Szkoda. Osobiście jestem zwolennikiem rozwiązań systemowych, a nie incydentalnych. Należałoby zatem albo opracować nową ustawę, albo omawianą materię ująć w kodeksie urzędniczym.
Kancelaria Senatu próbowała kiedyś zmienić tę ustawę z 1982 r., ale napotkała opór urzędników...
Zapewne obawiających się konkurencji ze strony absolwentów KSAP czy urzędników mianowanych, którzy mogliby swobodnie być przenoszeni do tak newralgicznych dla państwa urzędów jak Kancelaria Sejmu, Biuro Trybunału Konstytucyjnego czy IPN. Jednak problemem jest nie tylko ta ustawa. Przestarzała systemowo i legislacyjnie sprzeczna z Konstytucją RP jest też ustawa z 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe. Już sam jej tytuł jest błędny, a art. 2 do jednego wora wrzuca np. marszałka Sejmu, prezesa NIK, ale także prezesa Rady Ministrów, ministrów i wojewodów, choć ci ostatni stanowią administrację rządową. Także wysokości i elementy wynagrodzenia osób zajmujących wyższe stanowiska państwowe należy oceniać krytycznie i sugerować szybkie opracowanie nowych regulacji.