Walczyć z biurokracją i wygrać? To populistyczne bajanie. Jesteśmy na nią skazani. Nie należy z nią walczyć – trzeba ją oswoić.
Podobno tylko jeden fragment przemówienia Donalda Trumpa w Warszawie nie spodobał się przedstawicielom naszej władzy. Ręce, które tak oklaskiwały prezydenta USA w każdym innym momencie, zastygły, gdy powiedział: „Po obu stronach Atlantyku nasi obywatele mają do czynienia z niebezpieczeństwem. To niebezpieczeństwo jest niewidoczne, ale znane Polakom. Rządowa biurokracja krępuje działalność obywateli. Zachód stał się wielki nie dzięki pracy biurowej i regulacjom, a dzięki ludziom, którzy mieli możliwość podążać za marzeniami i wypełniać swój los”.
To, oczywiście, prawda. Urzędnicy nigdy nie budowali dobrobytu i postępu. Przeciwnie – w imieniu władców i rządów starali się jak najwięcej z dobrobytu uszczknąć. A więc rację mają politycy tacy jak Trump, którzy nawołują do walki z biurokracją, bo to przecież – jak mawiał znany brytyjski historyk Cyril Parkinson – „dobrze zorganizowana zaraza”?
Cóż, nigdy nie sądziłem, że to powiem, i wciąż z trudem przechodzi mi to przez gardło, ale... nie. Mylą się.
Gonienie króliczka
Zapewniam na wstępie, że nie wziąłem łapówki od żadnego z ponad 700 tys. pracujących w Polsce urzędników, by napisać artykuł w ich obronie. Nie jestem też socjalistą. Ale powiedzmy to sobie wprost: w debatę o biurokracji należy wpuścić trochę świeżego powietrza. Obecnie jest ona zdominowana przez dwie grupy, z których każda tkwi w błędzie.
Pierwsza nie widzi w biurokracji najmniejszego problemu. Skoro państwo wykonuje wiele zadań, to i potrzebuje wielu urzędników oraz rozbudowanej administracji. Procedury zaś po prostu muszą być skomplikowane, bo świat jest skomplikowany. To naturalne i konieczne. Zwłaszcza że państwo jest coraz większe i zajmuje się – a przekonują, że słusznie – coraz większą ilością zadań. To w pewnym sensie myślenie postweberowskie. Słynny socjolog Max Weber uważał biurokrację za przejaw dziejowego postępu i narzędzie racjonalnego sprawowania rządów. Tyle że biurokracja w jego modelu stanowiła typ idealny, którego w realnym świecie nie ma. Chciałbym się mylić, ale zdaje się, że niektórzy ów weberowski wyidealizowany model biorą za stan faktyczny.
Druga grupa do biurokracji podchodzi z ostrym mieczem, chcąc przeprowadzić szybką i bezwzględną decymację urzędniczych legionów i masowego zniesienia procedur i przepisów administracyjnych. Rząd uważa ona za przekleństwo, a biurokrację za jedną z największych przeszkód na drodze do jego odchudzenia. Do tej grupy zaliczają się politycy tacy jak Trump.
Błędu pierwszej grupy nie trzeba udowadniać, tak jest oczywisty. Nadmierna biurokracja jest od lat wskazywana przez ekonomistów jako jeden z największych hamulców rozwojowych w naszym kraju i ze świecą szukać speca od zarządzania i wzrostu gospodarczego, który ma inne zdanie. W rankingu Banku Światowego „Doing Business 2017” czytamy na przykład, że rejestracja firmy zajmuje u nas średnio aż 37 dni, a potem co roku pełne 11 dni przedsiębiorcy spędzają na rozliczeniach podatkowych. To tylko dwa przykłady, gdy biurokracja pochłania energię i zasoby, które w innym wypadku można by spożytkować w twórczy dla PKB sposób. Jednak artykułów opisujących te problemy były w prasie setki i nie będę ich powielać.
Druga grupa myli się, gdy przekonuje, że w ogóle można „zwalczyć biurokrację”. Póki godzimy się na istnienie państwa, jakichkolwiek rozmiarów, to zawsze czymś trzeba będzie administrować. Chociażby wojskiem, policją, sądami. Oczywiście im więcej rzeczy w zarządzie, tym trudniej nad nimi zapanować. Więc biurokracja zawsze będzie jakimś problemem, prawda? A nawet i anarchokapitaliści nie powiedzą, że ich upragniony system prywatnego społeczeństwa rynkowego byłby pozbawiony biurokracji. Nie jest ona w końcu wyłącznie fenomenem dotyczącym instytucji państwowych. Firmy prywatne także mają czym administrować i także ponoszą tego koszty.
Problem z politykami chcącymi „walczyć z biurokracją” jest w istocie taki, że to cynicy. Są świadomi beznadziejności tej walki, ale jest to dla nich wspaniałe, bo politycznie nośne hasło, którym można uwodzić elektorat. Gonienie króliczka, którego nie można złapać, jest dla nich po prostu opłacalne. To populizm czystej wody.
Biurokrację trzeba naprawić, ale nie poprzez jej zwalczanie.
Niezorganizowana zaraza
Ale dlaczego właściwie naprawa biurokracji jest tak palącą potrzebą?
Ponieważ jest warunkiem koniecznym powstawania dobrego prawa. Jeśli klasa biurokratyczna korzysta na wadach systemu, to – jak zauważał już sam Machiavelli – będą „wrogami reformatora” na tyle potężnymi, by wystraszyć i ostudzić poparcie jego zwolenników. Ileż projektów dobrych ustaw utknęło w wyniku cichej obstrukcji dokonanej przez poślednich urzędników. Wystarczy, że czegoś na czas nie podpiszą albo nie zaopiniują i, voila, przełomowa reforma powoli traci kształt, aż staje się „niegroźna” dla chcących zachowania status quo. A zatem zmienić system funkcjonowania biurokracji to stworzyć warunki istnienia nowoczesnego i sprawnego państwa.
Jak to zrobić? Z naukowego punktu widzenia biurokracja nie jest ziemią niczyją i nie jesteśmy zdani w tej kwestii na mędrkowanie tego czy owego publicysty.
Ekonomiści zaczęli używać terminu „biurokracja” już w XVIII w. do opisu działania monarchii absolutnych. Jego ukucie przypisuje się Francuzowi Jacques’owi de Gournayowi, a zajmowali się nim tacy myśliciele, jak Karol Marks (który biurokracją pogardzał), John Stuart Mill, wspomniany już Max Weber czy papież wolnorynkowców Ludwig von Mises. W drugiej połowie XX w. – w miarę, gdy powoływano do życia kolejne instytucje, by zarządzać coraz bardziej skomplikowanymi mechanizmami państwa dobrobytu – studia nad biurokracją, a nawet szczegółowe teorie zarządzania administracją zaczęły się szybko mnożyć.
Naprawdę imponująca jest liczba artykułów naukowych na ten temat w akademickich bazach danych. I w każdym z nich istnienie biurokracji przyjmuje się za pewnik – coś, czego usunąć z systemu się nie da. Nawet Mises uważał, że biurokracja jest konieczna.
Z większości badań wynika, że w praktyce nie jest ona „dobrze zorganizowaną zarazą”, a przeciwnie – jest niezorganizowaną plątaniną sprzecznych działań, niespójnych planów i niezdefiniowanych jasno celów realizowanych przez osoby nie tyle niekompetentne, ile przydzielone nie do tych zadań, co trzeba. Podkreśla się, że urzędnicy obarczeni są potężną mocą decyzyjną połączoną z niejasno definiowaną i rozproszoną odpowiedzialnością, co daje im bardzo szkodliwe bodźce, np. do korupcji. Kłopoty z odpowiedzialnością wynikają z tego, że nie za bardzo wiadomo, z czego urzędnika rozliczać. Z liczby „przerobionych” petentów? Z uprzejmości względem nich? Z liczby wypisanych mandatów czy z efektywności w redukowaniu danych patologii? Jeśli to drugie, to jak tę efektywność dokładnie zmierzyć? W sektorze prywatnym wszystko można przeliczyć na zysk, jaki z danego pracownika ma firma. W publicznym – nie. To jest fundamentalna różnica, której efekty szczegółowo przenalizował choćby prof. James Q. Wilson w klasycznej już pozycji „Biurokracja: co agencje rządowe robią i dlaczego?”. Wilson zauważał, że ze względu na brak odniesienia do zysków głównym zadaniem instytucji biurokratycznych jest unikanie błędów, a co za tym idzie wrogość wobec zmian, podejmowania ryzyka, nowych pomysłów. Ponadto biurokratów obciąża się wieloma absorbującymi zadaniami jednocześnie, co dodatkowo obniża ich efektywność. „Ktoś planujący zaopatrzenie dla armii musi zapewnić jej najlepszą broń, ale jednocześnie »wspierać małe biznesy«, kupować krajowe produkty, zapewniać zatrudnienie niepełnosprawnym, chronić środowisko i przyczyniać się do utrzymania dobrego poziomu płac” – pisał Wilson w kontekście USA, ale to obserwacja uniwersalna.
Z tych wszystkich przyczyn tak ważną rolę w biurokracji odgrywa hierarchia. Subiektywne zadowolenie przełożonego nie jest jednak dobrym wskaźnikiem wydajności urzędnika.
Profesor Paul Adler, specjalista od zarządzania i organizacji z University of Southern California, zauważa, że współczesna biurokracja dzieli się na dwa typy: opartą na przymusie (urzędnik ma tylko niewielką autonomię) i opartą na upodmiotowieniu urzędnika (taką, która „wspiera tych, którzy faktycznie coś robią zamiast podbudowywać ego przełożonych”). W pierwszej odstępstwo od procedur jest poważnym wykroczeniem, w drugiej – mile widziane, jeśli ma na celu usprawnienie pracy. Niestety, nietrudno się domyślić, która forma biurokracji dominuje.
Open space pomaga myśleć
Obecnie urzędnik ma władzę nad petentem, ale nie ma władzy nad sobą samym. Taki schizofreniczny stan nie może się utrzymać, więc urzędnik wybiera zadowolenie przełożonych kosztem sprawnego działania w interesie petenta. To właśnie trzeba zmienić. Niektórzy, np. Mises, są sceptyczni wobec takiej możliwości i uważają, że z niedoskonałościami biurokracji należy się pogodzić. Tym, co jego zdaniem możemy zrobić, jest ograniczanie kompetencji państwa.
Na szczęście studia nad organizacją od czasów Misesa poszły mocno naprzód i pomysłów na naprawę biurokracji jest mnóstwo. Na pewno niezgodne z ideą biurokracji upodmiotawiającej jest zamykanie urzędników w ciasnych pokojach, gdzie jedyne, co mogą robić, to pić kawę i plotkować. Zaczerpnięta z korporacji idea open space’u i wszystko, co się z nią wiąże, a więc komfort psychologiczny przebywania w grupie, nieustanna wymiana myśli, bycie na bieżąco, jest tym, co przepisują administracji współcześni znawcy zarządzania. Nie jest też z nią zgodne staroświeckie utożsamianie pracy urzędniczej z wypełnianiem raportów dokumentujących spełnienie jakichś wewnętrznych kryteriów. Produkcja makulatury to jedna z głównych bolączek biurokracji, która rozprzestrzenia się na cały sektor publiczny, robiąc papierologów nawet z lekarzy i nauczycieli. Żeby jej zapobiec, Wilson proponował zderegulowanie biurokracji. Miał na myśli usunięcie tak wielu ograniczeń stojących na drodze urzędnikom, jak to tylko możliwe. Trzeba rozliczać agencje rządowe z tego, czy realizują cel, dla którego zostały powołane, a więc zadaniowo, a nie z tego, czy nie naruszają swoich regulaminów. Czy urzędy pracy rzeczywiście pomagają bezrobotnym? Czy służba zdrowia oferuje sprawny i szybki dostęp do swoich usług? Czy policja zwalcza przestępczość, czy może tylko stawia mandaty, realizując budżetowe potrzeby państwa?
„Musimy uwolnić urzędników poprzez stworzenie dla nich całkiem nowych struktur działania. W Indianapolis stworzyliśmy np. czarterowe agencje pomocy społecznej, czyli system analogiczny do friedmanowskich bonów oświatowych. Kierują się prostymi regułami, wolne są od wielu biurokratycznych ograniczeń i nie mnożą kosztów” – chwali się w jednym z artykułów Stephen Goldsmith, były burmistrz Indianapolis i wiceburmistrz Nowego Jorku, a obecnie profesor zajmujący się innowacjami na Harvard’s Kennedy School of Government. Sugerowane przezeń uwolnienie urzędów od nadmiernych ograniczeń wewnętrznych nadaje im także elastyczność konieczną do samodzielnego usprawniania swojej działalności (bo przecież życie nie dopasowuje się do statystycznych struktur), a także do reagowania na nietypowe sytuacje. Profesor Ed Rubin, zajmujący się problematyką administracji publicznej na Vanderbilt Law School (Nashville, USA), przekonuje, że aby ten efekt wzmocnić, warto powołać zewnętrznego agenta, który obserwując pracę danego urzędu, miałby prawo w sytuacjach tego wymagających zainterweniować, zmieniając ad hoc procedury tak, by szybciej rozwiązywać problemy obywateli. Tacy agenci nie mogliby podlegać żadnej instytucji rządowej, czym poniekąd przypominaliby sędziów, a obywateli wysłuchiwaliby nie tyle pod kątem ich skarg, ile konstruktywnych sugestii. „To znacznie zmniejszyłoby biurokratyczną opresję” – przekonuje Rubin, swoją filozofię nazywając monitoringiem współpracy między urzędnikami a obywatelami.
Niemniej – tak jak w teorii zarządzania przedsiębiorstwem – akademicy nie dają instrukcji aż tak szczegółowych, by np. gmina w Koziej Wólce mogła przeistoczyć się z miejsca w nowoczesną i sprawną biurokrację. Do tego potrzeba liderów eksperymentatorów, którzy ogólne akademickie teorie zrozumieją i skonkretyzują. Pamiętacie wprowadzenie konkurencji w Chicago pomiędzy publicznymi a prywatnymi firmami komunalnymi przez tamtejszego burmistrza Rahma Emanuela? To jest właśnie przykład takiej konkretyzacji.
Roboty przy okienku?
Przestawienie biurokracji na otwartość wymaga przyjęcia zupełnie nowej filozofii. Stare założenie, że urzędnicy wiedzą lepiej, że jako „państwowi funkcjonariusze” mogą więcej oraz że – jak pisał Dostojewski – każdy, „kto na honor i godność ich dybie, ten jest wrogiem dla państwa naszego”, trzeba odrzucić. Państwo, skoro już jest, jest dla nas. Urzędnicy, skoro już są, także powinni być dla nas. Nie jesteśmy więc tylko ich „petentami”, ale – uwaga – nie powinniśmy się czuć także tylko, jak sugerują niektórzy, ich „klientami”. Nie możemy przecież wybrać innej firmy, jeśli nas zawiodą.
Właściwe spojrzenie na urzędnika to uznanie go za wynajmowanego na czas określony ekskluzywnego i samoświadomego konsjerża obywateli – kogoś, kto z założenia robi wszystko, by ich życie było bezproblemowe, a konieczne formalności jak najmniej uciążliwe. Tylko z takiego punktu widzenia można rozmawiać o konkretnych reformach w administracji publicznej.
Mimo to często słyszymy, że rozwiązanie problemów biurokracji tkwi w jakichś pojedynczych, spektakularnych ruchach, że nie potrzeba ogólnej idei spajającej urzędniczy korpus i nadającej mu sens istnienia. Niektórzy przekonują, że należy wprowadzić osobistą odpowiedzialność urzędników za wydawane decyzje, z karą więzienia włącznie, a wówczas biurokratyczna maszyna zacznie działać sprawnie. To pomysł nonsensowny, bo chociaż urzędnika, gdy złamie prawo, należy karać jak każdego obywatela, to przecież podjęcie złej decyzji administracyjnej nie jest równoznaczne z przestępstwem. Częściej to zwykła pomyłka. Wprowadzenie odpowiedzialności indywidualnej to droga do decyzyjnego marazmu ze względu na strach przed błędem. Pamiętajmy, że z każdą decyzją związane jest ryzyko i nawet właściciele firm nie odpowiadają całym swoim majątkiem za pomyłki (np. gdy zbankrutują i nie muszą spłacić długów), a tylko majątkiem firmy.
Inny popularny pomysł to znacząco podnieść pensje urzędnikom, by wiedzieli, po co pracują, i zaczęli szanować tych, którzy im godnie płacą – podatników. Problem w tym, że wbrew obiegowej opinii różnica w płacach pomiędzy sektorem prywatnym a administracją publiczną już jest na niekorzyść tego pierwszego. Na przykład jak podaje GUS, w 2016 r. średnie wynagrodzenie w administracji wyniosło 4873 zł brutto, czyli o prawie 1000 zł więcej niż w sektorze prywatnym i o 800 zł więcej niż średnie wynagrodzenie w całej gospodarce. Ekonomiści z Europejskiego Banku Centralnego w pracy „Fiskalne i makroekonomiczne efekty wynagrodzeń reformy rządowych wynagrodzeń i zatrudnienia” z 2016 r. podkreślają, że dysproporcja płacowa to bolączka całej UE (np. w strefie euro wynosi ok. 23 proc.), i nawołują do „racjonalizacji”, czyli zbliżenia urzędniczych płac do wynagrodzeń w gospodarce produktywnej. Ma to wpłynąć na potencjał wzrostu gospodarek, zwiększając ich konkurencyjność, produktywność i stopy zwrotu.
Płace urzędników nie powinny być jednak obniżane na ślepo, by statystyki zaczęły lepiej wyglądać – powinny być zaś uzależnione od tego, jak ważną i jak dobrze konkretni urzędnicy funkcję sprawują. Być może płace niektórych powinny być znacząco wyższe niż obecnie. Tylko skąd wziąć na to pieniądze?
Są dwa sposoby. Prostszy i gorszy oraz trudniejszy i lepszy.
Presja na innowacyjność
Prostszy polega na zwolnieniu tych urzędników, których państwu po prostu nie potrzeba, w tym na zastąpieniu pewnego typu urzędników robotami. Jak zauważa Leonid Bershidsky, znany komentator serwisu Bloomberg.com, szacuje się, że np. w samej tylko Wielkiej Brytanii w ciągu najbliższych 10–15 lat aż 132 tys. urzędników może zostać zastąpionych automatami. Zagrożeni są m.in. ci, których praca sprowadza się do wbijania pieczątek i porządkowania akt, a bezpieczni są ci, którzy wykonują „strategiczne, poznawcze zadania wymagające kreatywnego myślenia”. Trudniejszy sposób sprowadza się do oszczędzania. Profesor Stephen Goldsmith podkreśla jednak, że oszczędności w administracji powinno się osiągać innymi niż technokratyczne metodami. Uważa, że kluczowe jest stworzenie „kultury oszczędności”, w której postrzegane są one jako droga do „wyższego dobra”, np. „czystszej okolicy, lepszych dróg czy niższych stóp podatkowych”. Urzędnik musi po prostu wiedzieć, że robi coś dobrego, że jego praca coś znaczy.
Kolejna rzecz, która sprzyja oszczędnościom, to poddanie urzędników presji ze strony podmiotów prywatnych i pozarządowych, które zyskują podobne do nich zadania. Pośrednictwo pracy, wywózka śmieci – kto sprawdzi się lepiej? Firmy prywatne? Cóż, urzędnicy to nie zawsze „nieroby, które nie przepracowały w życiu uczciwie ani godziny” – Goldsmith przekonuje, że konkurencja nawet w nich uruchomi pokłady innowacyjności. Brzmi to dość abstrakcyjnie, ale Goldsmith te idee wdrażał w praktyce, gdy sprawował funkcje publiczne.
Problem w tym, że chociaż na poziomie samorządów przybywa zarządców świadomie reformujących biurokrację (także w Polsce), to na poziomie rządu, który zatrudnia znaczącą większość ze wszystkich urzędników i który ma władzę tworzenia nowych urzędów, a przede wszystkim prawa, niewiele się zmienia, a na pewno zmienia się zbyt wolno.
To ze względu na brak odpowiedniej kultury biurokratycznej nawet dobre pomysły są kompromitowane tym, jak się je wdraża. Najlepszym przykładem jest horrendalnie kosztowna i nieefektywna informatyzacja instytucji takich jak ZUS czy służba zdrowia. Niestety kierunek reform szeroko rozumianej administracji państwowej, jaki obrał PiS, opiera się na przekonaniu, że efektywność biurokracji to kwestia wymiany personelu, a nie stworzenia mu odpowiedniego środowiska do pracy. Chociaż bądźmy uczciwi: są też jaskółki zwiastujące wiosnę.
Na przykład Ministerstwo Cyfryzacji uruchamia właśnie portal, który opisuje jako „statystykę e-usług administracji publicznej, ale też docelowo narzędzie do kształtowania strategii rozwoju cyfrowej administracji. To działanie realizujące ideę transparentności administracji oraz zaangażowania obywateli w kształtowanie kierunków rozwoju e-usług”. To działanie zgodne z pomysłem na monitoring współpracy Rubina. Byle nie wyszło jak zwykle.