Jak wygląda kwestia bezpieczeństwa urządzeń w UE?
Zasady bezpieczeństwa towarów są z perspektywy wszystkich aktorów rynku oczywistym elementem gospodarczej rzeczywistości. Przy bliższym poznaniu okazuje się, że ich obraz bywa niezwykle skomplikowany. Obok ustanawianych dla danej branży norm i specyfikacji technicznych, których przestrzeganie może warunkować wprowadzenie danego towaru do obrotu, należy uwzględniać konkretne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które wręcz z ‘aptekarską’ dokładnością określają, jakie wymogi ma spełniać określony towar zanim trafi na rynek. Towarzyszące im procedury (ocena zgodności, certyfikacja, akredytacja, notyfikacja) bywają niezwykle rozbudowane.
W jakim celu funkcjonują takie regulacje?
Główne założenia każdej regulacji z zakresu bezpieczeństwa towarów są zasadniczo podobne. Posługując się preambułą jednej z ustaw obowiązujących w tym zakresie w Polsce jeszcze przed akcesją naszego kraju do Unii Europejskiej, można przypomnieć, że ich celem jest po pierwsze eliminacja zagrożeń stwarzanych przez wyroby dla życia lub zdrowia użytkowników i konsumentów oraz dla mienia czy środowiska, po drugie znoszenie barier technicznych w handlu i ułatwianie międzynarodowego obrotu towarowego, ale także – po trzecie – mają one tworzyć warunki do rzetelnej oceny wyrobów i procesów ich wytwarzania przez kompetentne i niezależne podmioty.
Regulacja dotycząca urządzeń ciśnieniowych jest tego przykładem?
Dokładnie. Regulacja prawna, która towarzyszy tej kategorii produktów, została przyjęta, jeszcze przed przystąpieniem Polski do Unii. Jej przyjęciu towarzyszyła konieczność dostosowania polskiego prawa do kształtu ówczesnych przepisów wspólnotowych. Chodzi tutaj o dyrektywę 97/23/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 maja 1997 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich dotyczących urządzeń ciśnieniowych (Dz. Urz. UE L 181 z 9.7.1997 r., s. 1 i n. ze zm.). W Polsce jej przepisy wdrożono poprzez rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 grudnia 2005 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla urządzeń ciśnieniowych i zespołów urządzeń ciśnieniowych (Dz.U. z 2005 r. Nr 263, poz. 2200 ze zm.). Dzisiaj oba akty prawne już nie obowiązują. Poprzednią dyrektywę zastąpiła nowa, a mianowicie dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/68/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do udostępniania na rynku urządzeń ciśnieniowych (Dz. Urz. UE L 189 z 27.06.2014, s. 164 ze zm.). W konsekwencji jej przyjęcia polski ustawodawca został zobligowany do implementacji nowej regulacji do prawa krajowego. Uczyniono to rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 lipca 2016 r. w sprawie wymagań dla urządzeń ciśnieniowych i zespołów urządzeń ciśnieniowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1036). W tle mamy również do czynienia ze zmianą stanu prawnego na poziomie ustawowym. Jak widać choćby po tym krótkim przeglądzie wspomnianych regulacji tło prawne jest stosunkowo rozbudowane, szczególnie jeśli uwzględnimy niezbędny w tym przypadku kontekst europejski.
Szczegółowe przepisy mogą jednak okazać się problematyczne?
Problem wymogów dotyczących szybkowarów stanowi kolejny interesujący przykład tego, jak szczegółowe potrafią być przepisy dotyczące bezpieczeństwa towarów. Co ciekawe zasadnicza regulacja, o której rozmawiamy, na poziomie prawa wspólnotowego (teraz unijnego) nie uległa zmianie. W obu wyżej wymienionych dyrektywach stosowne przepisy pozostawały identyczne. Podobnie jest w przypadku wskazanych rozporządzeń wykonawczych do ustaw. Do tego warto zauważyć, że przepisy dotyczące szybkowarów ciśnieniowych będących oczywiście tylko jedną spośród wielu kategorii urządzeń ciśnieniowych, nie są szczególnie rozbudowane. Sprowadzają się właściwie do kilku ustępów, w których wskazywane są tzw. zasadnicze i dodatkowe wymagania dla szybkowarów. Na pierwszy rzut oka, problem który towarzyszy właśnie szybkowarom, może faktycznie wydawać się trudno dostrzegalny.
Problem ten sprowadza się właściwie do jednego zdania. W przepisach krajowego rozporządzenia brzmi ono następująco „Szybkowary ciśnieniowe poddaje się procedurze oceny zgodności właściwej co najmniej dla kategorii III." Co więcej zdanie to pojawia się dwukrotnie w załączniku I do aktualnie obowiązującego rozporządzenia z 2016 r., raz obok tablicy 5, a kolejny raz obok wykresu 5. Zestawienie brzmienia tego zdania z przepisami rozporządzenia, czy też ustawy, nie daje żadnych podstaw do wątpliwości w zakresie ich prawidłowości. Przypomnę, że zdanie to pozostaje w niezmienionym brzmieniu od 2005 r.
Dopiero kiedy zestawimy je z brzmieniem stosownego fragmentu dyrektywy dotyczącej urządzeń ciśnieniowych, można dostrzec sygnalizowaną rozbieżność. Ale też nie bez bliższej, uważnej analizy. W dyrektywie 2014/68/UE (Załącznik II, Tablica 5) posłużono się następującym sformułowaniem „Na zasadzie wyjątku konstrukcja szybkowarów musi podlegać procedurze oceny zgodności równoważnej przynajmniej jednemu modułowi kategorii III." Kluczowe jest tutaj występowanie terminu „moduł”, którego zabrakło w krajowych przepisach. Jego brak niezwykle istotnie zmienia sens konkretnego przepisu i ma daleko idące konsekwencje w zakresie wymogów stawianych szybkowarom ciśnieniowym.
Mamy do czynienia z rozbieżnością w prawie unijnym i polskim. Skąd taki stan rzeczy?
Naprawdę trudno jest dywagować na przyczyną tej niefortunnej implementacji unijnych dyrektyw do prawa krajowego. Dziwić może fakt, iż tego błędu nie dostrzeżono, mimo zmiany ustawowej i konieczności ponownej weryfikacji krajowych przepisów. Jak można wyczytać z bazy Rządowego Centrum Legislacji wydaniu rozporządzenia z 2016 r. towarzyszył standardowy proces konsultacji. Wzięły w nim udział liczne jednostki, w tym takie, które na co dzień zajmują się problemem bezpieczeństwa technicznego złożonych urządzeń. Nad prawidłową transpozycją dyrektyw czuwa również Komisja Europejska. Wyposażono ją w konkretne kompetencje w zakresie przeciwdziałania sytuacjom takim jak ta, czyli brak prawidłowej implementacji dyrektywy do prawa krajowego.
Jakie konsekwencje może oznaczać taki błąd?
Efekt wskazanej powyżej rozbieżności można właściwie docenić uwzględniając jeszcze kilka fragmentów przepisów powiązanych z zacytowanym powyżej zdaniem. Nie wchodząc w szczegóły sprowadza się on jednak do tego, iż polskie prawo nakłada na przedsiębiorców produkujących lub sprzedających szybkowary wymagania wyższe niż te, które wynikają z samej dyrektywy. Z perspektywy wspólnego rynku stawia to podmioty działające w Polsce w trudniejszej sytuacji niż ich zagranicznych konkurentów. Nie posłużyłbym się tutaj słowem „dyskryminacja”, ale trzeba przyznać, że fakt nieusprawiedliwionego oraz – jak śmiem przypuszczać - niezamierzonego w tym przypadku „windowania” wymogów dotyka właśnie podmioty działające na polskim rynku.
Informacja w zakresie powyższej rozbieżności co do brzmienia dyrektywy i krajowego przepisu została już przekazana właściwym organom, tak w Polsce, jak i Unii Europejskiej. To z tych źródeł można oczekiwać sygnałów co do kolejnych konkretnych działań. Z praktycznego punktu widzenia najbardziej poprawnym rozwiązaniem wydaje się nowelizacja prawa krajowego, tak by odpowiadało ono on standardowi wyznaczonemu w dyrektywie. Nie mówimy przy tym o ustawie, a rozporządzeniu, którego nowelizacja jest z punktu widzenia legislacyjnego niepomiernie mniej skomplikowana. Chodzi o przeredagowanie fragmentu rozporządzenia, o którym mowa była już powyżej.
W szczególnej sytuacji, z jaką mamy do czynienia, można by rozważyć skorzystanie z mechanizmu, jaki już dawno wypracowano na tle relacji miedzy prawem unijnym a prawem krajowym. Wynika on z zasady bezpośredniej skuteczności dyrektyw. Chodzi tutaj o możliwość bezpośredniego zastosowania przepisu unijnego (tutaj: dyrektywy) w przypadku, kiedy przepis krajowy jest z nim niezgodny. W teorii takie rozwiązanie jest oczywiście zasadniczo dopuszczalne, tyle że w praktyce mogłoby okazać się niełatwe w zastosowaniu. Wystarczy jedynie wyobrazić sobie sytuację, kiedy organ władny do egzekwowania zgodności przepisów dotyczących bezpieczeństwa produktów (w przypadku szybkowarów będzie to Inspekcja Handlowa) nakaże wycofanie z obrotu produktów, które nie spełniają stosownych wymogów z powołaniem się na brzmienie przepisów krajowych. W praktyce w takich sytuacjach nie jest łatwo przekonać krajowy organ, by stosując krajowe przepisy brał też pod uwagę brzmienie ich unijnych odpowiedników, a co więcej w oparciu o te ostatnie dokonał swoistej „korekty” krajowej regulacji. Bez uruchomienia procedury administracyjnej (odwołanie), a dalej także i sądowo-administracyjnej (skarga do sądu administracyjnego), przeforsowanie – co do zasady słusznego – stanowiska przedsiębiorcy w takiej sytuacji może okazać się bardzo czasochłonne. Tymczasem skutki decyzji uniemożliwiającej handel towarem mogą być bardzo dotkliwe.
Na tym tle nowelizacja przepisów, służąca całej branży, wyjaśniająca sytuację nie jednostkowego przedsiębiorcy, a wszystkich poddanych przepisom prawa, wydaje się rozwiązaniem bardziej adekwatnym. Na tle porównania przepisów krajowych obowiązujących w innych państwach można również rozważyć zastosowanie modelu transpozycji, który pozwalałby w przyszłości unikać sytuacji tego typu, jak tutaj analizowana. Przykładowo w Niemczech jako wystarczające uznaje się odesłanie przez przepisy ustawowe do brzmienia dyrektywy bez potrzeby „powielania” jej przepisów na poziomie krajowym. W ten sposób zainteresowani (organy, przedsiębiorcy) korzystają bezpośrednio z dostępnej dla nich oficjalnej wersji językowej dyrektywy i to w oparciu o jej brzmienie mogą dokonywać oceny stanu faktycznego.