Kopalnia czy zbiornik retencyjny? Budowa jeziorek czy stawów ma często racjonalne uzasadnienie ekonomiczne oraz ekologiczne. Może jednak służyć także obejściu prawa.
Poważne zagrożenie dla środowiska naturalnego, brak dochodów z opłat eksploatacyjnych, czyn nieuczciwej konkurencji – to skutki nielegalnego wydobywania kopalin (m.in. piasku, żwiru, torfu, bursztynów) ze złóż. Niekorzystne konsekwencje takiej działalności można mnożyć. Nie dziwi więc, że prawo przewiduje za to wysokie opłaty podwyższone oraz odpowiedzialność karną i wykroczeniową. Czy jednak zawsze? Niestety, kreatywność podmiotów zajmujących się takimi sprawami jest na tyle bogata, że zastosowanie sankcji za łamanie prawa okazuje się niekiedy bardzo utrudnione. Co więcej, osoby nielegalnie wydobywające kopaliny zamiast zapłacić karę, mogą jeszcze uzyskać publiczne wsparcie.
Nieuczciwe praktyki
Jednym ze sposobów na obejście przepisów jest wydobywanie kopalin pod pozorem innej legalnej działalności. Niekwestionowany prym w zakresie metod zalegalizowania takiej eksploatacji wiedzie już od lat wykonywanie zbiorników wodnych. Niestety, jej stosowanie ułatwiają niektóre organy wydające pozwolenia na budowę bądź pozwolenia wodnoprawne. Otóż w tych dokumentach nie wpisują bowiem żadnych dodatkowych obostrzeń odnośnie do sposobu zagospodarowania wydobytej kopaliny, niekiedy nawet w obliczu oczywistej chęci uzyskania pozwolenia dla ukrycia nielegalnej działalności.
Przewaga takiej legalizacji dla podmiotów chcących wydobywać kopaliny jest oczywista. Nie dość bowiem, że nie zawsze są one zobowiązane uzyskać pozwolenie na budowę (niekiedy wystarczy zgłoszenie, a czasem mogą nawet przystąpić do realizacji inwestycji bez zgłoszenia), to jeszcze zwalnia ich to z wielu obowiązków związanych z legalną eksploatacją kopalin wynikających przede wszystkim z ustawy z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1131 ze zm.).
Budowa zbiornika wodnego z tych obowiązków zwalnia. Poza tym podmiot wykonujący zbiornik wodny liczy nierzadko nie tylko na zyski ze sprzedaży kopaliny. Budując zbiornik małej retencji, może też często uzyskać znaczące, nawet kilkudziesięciotysięczne, dofinansowanie ze środków publicznych. Warunki dofinansowania zostały określone w uchwałach zarządów poszczególnych województw. Określają one też, w jaki sposób należy rozumieć termin „zbiornik małej retencji”. Są przy tym istotne rozbieżności w różnych regionach. Niezależnie od przyjętej definicji zbieżny jest natomiast cel budowy takich zbiorników – gromadzenie wody pozwalające ograniczyć skutki i zakres suszy hydrologicznej.
W prawie budowlanym i wodnym
I tak regulacje dotyczące budowy zbiorników wodnych zawarte zostały w szczególności w ustawie z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332) oraz w ustawie z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121).
Pierwszy ze wskazanych aktów prawnych nakazuje, aby roboty budowlane, a więc także budowę obiektów budowlanych, do których zaliczane są m.in. zbiorniki, prowadzić na podstawie pozwolenia na budowę. Jest jednak wiele wyłączeń. Dotyczą one m.in. wykonywania i przebudowy urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, dla których wystarcza zgłoszenie (art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 9 prawa budowlanego), oraz przydomowych basenów i oczek wodnych o powierzchni do 50 mkw. (art. 29 ust. 1 pkt 15 prawa budowlanego), które można wybudować zarówno bez pozwolenia, jak i bez zgłoszenia.
Uzyskania pozwolenia na budowę wymaga więc wykonanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych, do których zostały zaliczone zbiorniki wodne jako takie (art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa wodnego). Organem administracji architektoniczno-budowlanej właściwym w tej sprawie jest w świetle art. 82 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego wojewoda.
W odniesieniu do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (dla których wymagane jest tylko zgłoszenie) organem tym jest zaś starosta (art. 82 ust. 2 prawa budowlanego). Do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych ustawodawca zaliczył m.in. ziemne stawy rybne (art. 73 ust. 1 pkt 4 prawa wodnego).
Wspomnieć wypada, że poza uzyskaniem pozwolenia na budowę (bądź zgłoszeniem) wykonanie urządzeń wodnych wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a co za tym idzie także sporządzenia operatu wodnoprawnego (art. 122 ust. 1 pkt 3 i art. 131 ust. 2 pkt 1 prawa wodnego).
Odnosząc się do zbiorników retencyjnych, uznać należy, że co do zasady powinny zostać one zaliczone do kategorii urządzeń melioracji wodnych szczegółowych bądź podstawowych. Aby tak się stało, muszą jednak służyć regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami (art. 70 ust. 1 prawa wodnego).
Budowa czy eksploatacja
Budowa zbiorników, także małej retencji, bywa środkiem do quasi-zalegalizowania wydobywania kopalin bez uzyskania koncesji. Taka kopalina jest bowiem bardzo często zbywana wkrótce po jej wydobyciu, a podjęcie kroków zmierzających do uzyskania decyzji zezwalających na budowę poprzedza niekiedy sporządzenie dokumentacji geologicznej zmierzającej do wykazania ilości i jakości kopaliny występującej w złożu. Zdarza się, że jeszcze przed budową inwestor stwierdza, iż kopalina nie odpowiada jego potrzebom. Jeśli nie było decyzji budowlanej, to kwalifikacja do kategorii nielegalnej eksploatacji wydaje się oczywista, ale jeżeli była – może sprawić więcej problemów interpretacyjnych.
Jak to ograniczyć
Całkowite zwalczenie nielegalnej eksploatacji złóż kopalin trzeba uznać za niemożliwe. Prawo geologiczne i górnicze przewiduje oczywiście możliwość zastosowania takich środków, jak chociażby opłaty podwyższonej wynoszącej 40-krotność opłaty eksploatacyjnej, którą wydobywający byłby zobowiązany uiścić, eksploatując kopalinę na podstawie wydanej koncesji, a także ukarania przez właściwy sąd karą grzywny sięgającą 5 tys. zł. W niektórych przypadkach nielegalna eksploatacja kopalin może zostać zaliczona nawet do kategorii przestępstw.
Nie zawsze jednak wskazane środki stanowią skuteczną broń przeciwko nielegalnej eksploatacji. Zwłaszcza gdy jest ona prowadzona pod pozorem legalnej działalności. Jakie można więc zaproponować rozwiązania zmierzające do ograniczenia nielegalnej eksploatacji? Wydaje się, że rozwiązanie stanowić mogłaby zmiana obowiązujących przepisów.
Skuteczne wydawać się może wprowadzenie opłat (znacząco wyższych niż eksploatacyjne) uiszczanych za kopaliny wydobywane w ramach niektórych inwestycji. Z uwagi na to, że ocena występujących kopalin następowałaby dopiero po ich wydobyciu (a nie w ramach uprzedniej realizacji prac geologicznych mających na celu udokumentowanie złoża), także ich wycena musiałaby nastąpić dopiero na tym etapie. Za zasadne należałoby przy tym uznać wprowadzenie przepisów zwalniających z konieczności uiszczania takich opłat w przypadku zagospodarowania wydobytej kopaliny na obszarze inwestycji. Rozwiązanie takie znajduje zresztą także poparcie w obecnie obowiązujących przepisach.
To, co można polecić już dziś, to ściślejsze stosowanie przez organy administracji już obowiązujących przepisów. Chodzi o pogłębioną analizę wniosków – zarówno o wydanie pozwoleń wodnoprawnych, jak i pozwoleń na budowę, a także innych zgłoszeń – pod kątem ewentualnego podjęcia przez wnioskodawcę (zgłaszającego) działalności zmierzającej do wydobywania kopalin ze złóż. Stosownie do wyniku tej analizy organy powinny niekiedy odmawiać wydania zgody na podjęcie takiej działalności, uznając, że będzie ona stanowić jedynie przykrywkę dla nielegalnej eksploatacji. Innym sposobem jest zawarcie w wydanych decyzjach obostrzeń. Podjęcie takich działań jest o tyle zasadne, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin (art. 125 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.; dalej: p.o.ś.).
Jednocześnie art. 75 ust. 2 p.o.ś. nakazuje przy prowadzeniu prac budowlanych wykorzystywać i przekształcać elementy przyrodnicze (a więc także kopaliny) jedynie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne w związku z realizacją konkretnej inwestycji. Zakres obowiązków w tym zakresie powinien określić urząd wydający pozwolenie na budowę (art. 75 ust. 4 p.o.ś.). Niestety, organy administracji architektoniczno-budowlanej w wydanych pozwoleniach na budowę notorycznie pomijają kwestię wskazania obowiązków dotyczących wykorzystania wydobytej w trakcie prac inwestycyjnych kopaliny. Tymczasem obowiązkiem takim powinno być w szczególności, jeżeli jest to możliwe, wykorzystanie jej na obszarze inwestycji. Zapewniłoby to nie tylko spełnienie warunku określonego w art. 125 p.o.ś., ale także obowiązków zawartych np. w art. 101 pkt 7 lit. d tej ustawy, który nakazuje racjonalne wykorzystanie przemieszczanych lub usuwanych mas ziemnych i skalnych. W przypadku gdy z określonych przyczyn wydobyte kopaliny nie mogą być wykorzystane na obszarze inwestycji, rozważyć należałoby zawarcie w decyzji wyraźnego wskazania, że niewykorzystanie ich do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym zostały wydobyte, skutkować będzie koniecznością uznania ich za odpad i spełnienia tym samym wymogów określonych przepisami ustawy o odpadach (patrz art. 2 pkt 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.). Przy czym to rozwiązanie należałoby stosować ze szczególną ostrożnością, dostosowując je do zastanego stanu faktycznego, tak aby nie stworzyć utrwalonej praktyki, o której mowa w art. 8 par. 2 kodeksu postępowania administracyjnego, i nie umożliwić tym samym nowego sposobu obchodzenia prawa.
Podobnie zasady ochrony złóż kopalin należy uwzględnić, wydając pozwolenia wodnoprawne. Szczególnie należy zwrócić w tym miejscu uwagę na art. 125 pkt 3 prawa wodnego, przewidujący, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać m.in. wymagań ochrony środowiska oraz wynikających z odrębnych przepisów. Jeżeli zaś projektowany sposób korzystania z wody narusza te wymagania, to wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się (art. 126 pkt 1 prawa wodnego).
Powyższe znajduje szczególne uzasadnienie w przypadku wykonywania zbiorników wodnych w miejscach, w których lokalizacja złoża kopaliny jest ewidentna. Przykładem są np. torfowiska, których wydobywanie notorycznie odbywa się pod pozorem wykonania zbiorników wodnych, w tym zbiorników małej retencji. Dzieje się tak, choć torfowiska – w celu ich zachowania – zostały objęte przez ustawodawcę ochroną gruntów rolnych przewidzianą w art. 3 ust. 1 pkt 4 ustaw z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161). Przy czym zgodnie z cytowanym przepisem stanowią one naturalny zbiornik wodny.
Opisane propozycje rozstrzygnięć nie powinny przy tym budzić wątpliwości w sytuacji, kiedy na obszarze inwestycji znajduje się udokumentowane złoże kopaliny. W takiej bowiem sytuacji uznać należy, że rozpoczęcie wykonania zbiornika wodnego bezwzględnie powinno poprzedzać nie tylko uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego i ewentualne spełnienie wymagań określonych w prawie budowlanym, lecz także uzyskanie koncesji, o której mowa w prawie geologicznym i górniczym.

RAMKA

Do wydobycia koncesja niezbędna

Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż wymaga uzyskania koncesji. Organami koncesyjnymi w zależności m.in. od rodzaju kopaliny są: minister środowiska, marszałek województwa bądź starosta. Kopalinami są zaś m.in. zarówno ropa naftowa, gaz ziemny i węgiel, jak i piaski, żwiry czy torf. Podmioty chcące wydobywać kopaliny w ramach ruchu zakładu górniczego zobowiązane są do uiszczania (w szczególności na rzecz gmin oraz NFOŚiGW) opłaty eksploatacyjnej oraz spełnienia wielu wymogów.

Do obowiązków takich zaliczyć należy m.in. konieczność uzyskania wielu decyzji, w tym:

● koncesji,

● decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

● decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej,

● decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania,

● decyzji zatwierdzającej plan ruchu zakładu górniczego.

Nie trzeba też spełniać wymagań dotyczących prowadzenia ruchu zakładu górniczego, w tym m. in. zapewnienia:

● osób posiadających odpowiednie kwalifikacje,

● sprzętu,

● dokumentacji.

Koncesja łączy się nie tylko ze znacznie większą odpowiedzialnością wydobywającego niż w przypadku wydobywania pod pozorem innej działalności, ale także z koniecznością poniesienia o wiele większych nakładów finansowych. Związane są one chociażby z uiszczeniem opłat eksploatacyjnych na rzecz gmin oraz NFOŚiGW, jak również opłat skarbowych, kosztów sporządzenia dokumentacji czy przeprowadzenia rekultywacji itp.